Zusammenfassung

Message du 24 février 2010 relatif à la modification de la loi fédérale sur l'assurance-invalidité (6e révision, premier volet)

Ausgangslage

Le 1er volet de la 6e révision de l'assurance-invalidité (révision 6a) comprend des mesures qui contribuent de manière importante à la consolidation financière de l'assurance. Il prend en compte l'objectif supérieur de réadapter les personnes handicapées comme l'avaient fait en leur temps les 4e et 5e révisions de l'assurance-invalidité (AI). Il prévoit en outre l'instauration d'une contribution d'assistance (neutre en termes de coûts) destinée à aider les personnes handicapées à mener une vie autonome et responsable.

La 5e révision de l'AI est entrée en vigueur début 2008. La concrétisation de son idée-force - "la réadaptation prime la rente" - permet de réduire le nombre de nouvelles rentes AI, ce qui, pour l'assurance, entraînera à long terme une réduction des dépenses annuelles d'environ 500 millions de francs en moyenne. Cela permettra de stabiliser le déficit annuel et de mettre un frein à l'endettement. Le financement additionnel, qui a été approuvé par le peuple et les cantons le 27 septembre 2009, prévoit en outre une augmentation temporaire des taux de TVA et la prise en charge des intérêts de la dette par la Confédération. Du fait de ces mesures, les comptes de l'AI seront équilibrés durant sept ans et son endettement diminuera même légèrement. Mais, à partir de 2018, à l'échéance de la période de financement additionnel, le déficit annuel avoisinera à nouveau 1,1 milliard de francs. D'autres réformes sont donc indispensables.

Le Parlement a chargé le Conseil fédéral, dans la loi fédérale sur l'assainissement de l'assurance-invalidité (FF 2008 4759), de rédiger d'ici au 31 décembre 2010 un message sur la 6e révision de l'AI, axé sur un assainissement de l'assurance par une réduction des dépenses. Cet assainissement aura lieu en deux temps : le projet (révision 6a) prévoit des dispositions à relativement court terme. D'autres mesures à réaliser à plus long terme seront abordées dans un second temps, d'ici fin 2010.

La révision 6a comprend les quatre points suivants :

- Révision des rentes axée sur la réadaptation

La révision des rentes axée sur la réadaptation permet d'encourager activement la réadaptation et par là même de réduire le nombre de rentes. Les bénéficiaires de rente présentant un potentiel de réadaptation seront expressément préparés à réintégrer le marché du travail, ils seront conseillés et accompagnés et bénéficieront de mesures spécifiques. Pour compléter le dispositif, différents mécanismes de protection sont prévus : poursuite du versement de la rente durant l'exécution des mesures, règles à appliquer en cas de nouvelle dégradation de la situation après une réadaptation réussie, coordination avec d'autres assurances (notamment la prévoyance professionnelle, l'assurance-accidents et l'assurance-chômage).

Lors de l'attribution d'une rente, une date de révision devra être fixée sur la base du cas concret ; durant la période de perception de la rente, les bénéficiaires seront accompagnés activement et préparés à une réadaptation. Cela constitue un changement de paradigme, soit un passage de l'adage "rente un jour, rente toujours" au principe de "la rente, passerelle vers la réinsertion ".

Enfin, une base légale est créée pour réviser et adapter les rentes octroyées avant le 1er janvier 2008 en raison de troubles somatoformes douloureux, d'une fibromyalgie ou d'une pathologie similaire. Si la rente est réduite ou supprimée, un droit à des mesures de nouvelle réadaptation naît pour une durée maximale de deux ans.

- Nouveau mécanisme de financement

Le nouveau mécanisme de financement vise à dissocier la contribution que la Confédération verse à l'AI et les dépenses courantes de l'assurance, de sorte que cette contribution ne soit plus liée qu'à l'évolution économique générale. À l'heure actuelle, les contributions de la Confédération à l'AI sont définies en pourcentage des dépenses en cours : pour chaque franc que l'AI dépense, elle touche 38 centimes des pouvoirs publics. Par conséquent, si elle réduit ses dépenses d'un franc, elle reçoit aussi 38 centimes de moins : en économisant un franc, elle n'économise en réalité que 62 centimes.

Autrement dit, pour combler le déficit annuel de 1,1 milliard de francs, cette même somme ne suffit pas ; il faut économiser 1,7 milliard. Ce mécanisme rend encore plus difficiles un assainissement et une stabilisation à long terme de l'assurance. À l'avenir, chaque franc économisé doit profiter directement à l'AI. Le nouveau mécanisme considérera donc uniquement l'évolution des dépenses ne dépendant pas directement de l'assurance (évolution des salaires et des prix, vieillissement démographique); il en résultera un transfert de risque, puisque la contribution de la Confédération ne dépendra que de ses recettes, et non plus des dépenses de l'AI, sur lesquelles elle n'a pratiquement pas de prise. Le nouveau mécanisme de financement permettra une amélioration significative de la situation de l'AI, à hauteur de 227 millions de francs par an en moyenne pour la période de 2012 à 2027 ; cette charge sera supportée par la Confédération.

- Baisse des prix dans le domaine des moyens auxiliaires

Actuellement, les prix dans le domaine des moyens auxiliaires sont trop élevés.

La concurrence est sans conteste un bon moyen pour réduire les coûts de l'assurance et des assurés, tout en conservant la qualité des moyens auxiliaires remis. La révision de la loi prévoit, d'une part, un renforcement des instruments dont dispose déjà l'assurance en vue de la remise des moyens auxiliaires et, d'autre part, la création d'un nouvel instrument qui permettra à l'AI de négocier des conditions d'achat plus avantageuses. Des économies pourront ainsi être réalisées sur les marges et les rabais qui sont actuellement pratiqués sans contrepartie pour les assurés. Ainsi, les professionnels de la branche ne chercheront plus à vendre les moyens auxiliaires les plus chers. La concurrence dans ce domaine, cumulée au renforcement des instruments dont dispose déjà l'assurance, permettra à l'AI d'économiser annuellement entre 35 et 50 millions de francs.

- Contribution d'assistance

Parallèlement à la consolidation financière, un remodelage du système de prestations, sans incidence sur les coûts, a lieu dans le domaine de l'allocation pour impotent. Une nouvelle prestation, la contribution d'assistance, est prévue pour favoriser l'autonomie et la responsabilité des personnes handicapées. Celles qui engagent des personnes pour leur fournir l'aide dont elles ont besoin au quotidien percevront une contribution destinée à couvrir leurs frais d'assistance, à raison de 30 francs l'heure. Il leur sera plus facile de vivre chez elles en dépit de leur handicap et la charge pesant sur leurs proches sera allégée. L'aide répondant mieux aux besoins des personnes handicapées, celles-ci pourront mener une vie plus autonome et s'intégrer plus facilement dans la société et dans le monde du travail. La mise en place de la contribution d'assistance s'accompagnera de la réduction de moitié de l'allocation pour impotent versée aux personnes vivant en home.

Les mesures envisagées permettront une amélioration des comptes annuels de l'AI de près de 350 millions de francs par an en moyenne de 2012 à 2027 (119 millions grâce à la révision des rentes axée sur la réadaptation, 151 millions grâce au nouveau mécanisme de financement, 46 millions grâce à la baisse des prix des moyens auxiliaires et 32 millions grâce à d'autres mesures, notamment la suppression de l'allocation pour impotent et de la contribution aux frais de pension pour les mineurs internes dans une école spéciale). La réduction totale des dépenses, de 197 millions de francs par an, comprend le montant de 76 millions correspondant à l'effet attendu du nouveau mécanisme de financement sur la contribution de la Confédération lorsqu'elle ne sera plus calculée proportionnellement aux dépenses de l'assurance (37,7 %). À partir de 2018, après échéance du financement additionnel, l'amélioration des comptes de l'AI sera en moyenne de 500 millions de francs par an (de 2018 à 2027), ce qui permettra de diviser pratiquement par deux le déficit de l'AI, qui serait autrement à nouveau de 1,1 milliard de francs dès 2018, et de rendre politiquement possible l'assainissement durable de l'AI. (Source : message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Au Conseil des États l'entrée en matière n'a pas été contestée. Au nom de la commission, Alex Kuprecht (V, SZ) a souligné que les nouvelles mesures proposées, réalisables à court terme, devaient permettre des économies de l'ordre de 500 millions de francs. Si personne n'a nié la nécessité d'assainir l'assurance-invalidité, Liliane

Maury Pasquier (S, GE) a qualifié la révision de précipitée et irréaliste. Elle aurait souhaité que l'impact de la 5e révision, en vigueur depuis deux ans, soit évalué et que l'accent soit mis sur de vraies mesures d'incitation pour les employeurs.

Le Conseil des États n'a apporté que peu de modifications au projet du Conseil fédéral. À l'article 42quater concernant la contribution d'assistance, il a notamment opté pour une autre formulation. Selon la version du Conseil fédéral, aurait droit à une contribution d'assistance l'assuré qui, notamment, " a l'exercice des droits civils au sens de l'article 13 du Code civil " (al. 1, let. c) et le gouvernement pourrait " fixer les conditions auxquelles les personnes mineures et les personnes dont la capacité d'exercice des droits civils est restreinte ont droit à une contribution d'assistance " (al. 2). D'après le Conseil des États, l'assuré doit être majeur (al. 1, let. c) et le Conseil fédéral doit fixer les conditions auxquelles les personnes dont la capacité d'exercice des droits civils est restreinte n'ont droit à aucune contribution d'assistance (al. 2) ainsi que les conditions auxquelles les mineurs y ont exceptionnellement droit (al. 3). Le projet modifie également le mode de calcul de la contribution financière de la Confédération à l'AI : celle-ci ne sera plus calculée sur la base des dépenses courantes de l'AI mais en fonction de l'évolution économique générale. Le Conseil des États a soutenu ce projet, mais a légèrement reformulé les modalités de calcul (art. 78, al. 3). Après avoir mené une vive discussion, le Conseil des États a, par 21 voix contre 9, suivi la majorité de la commission et le Conseil fédéral et autorisé le réexamen des rentes octroyées avant 2008 " sur la base d'un diagnostic de troubles douloureux ne s'expliquant pas par des causes organiques " (Ch. II, let. a). Une minorité socialiste, emmenée par Didier Berberat (S, NE) aurait souhaité supprimé cette disposition, vue comme une véritable atteinte aux droits acquis. Selon le texte du Conseil fédéral, défendu par la majorité de la commission, ce serait la loi elle-même, et non un médecin, qui déciderait du handicap d'une personne. Cette conséquence est inadmissible pour la minorité. Dernier argument invoqué par le porte-parole de la minorité : la disposition proposée ne servirait qu'à reporter des charges sur les cantons et les communes, car elle augmenterait le nombre de personnes se retrouvant à l'aide sociale. Pour la majorité de la commission et le Conseil fédéral, au contraire, la disposition qui permet de supprimer une rente, si l'atteinte à la santé est surmontable par un effort de volonté raisonnablement exigible permet de faire des économies et les garde-fous posés sont suffisants pour assurer un traitement équitable.

Au vote sur l'ensemble, le Conseil des États s'est prononcé pour le premier volet de la 6e révision par 24 voix contre 3.

Après plus de six heures de délibérations, le Conseil national a adopté le premier volet de la 6e révision de l'AI au vote sur l'ensemble, par 115 voix contre 63. Le débat a vu un affrontement classique gauche-droite. D'un côté, le camp bourgeois, bien décidé à tenir le cap des économies, a dit et redit son intention de privilégier le retour au monde du travail, mais s'est refusé à envisager des quotas de personnes handicapées dans les entreprises. De l'autre, le camp rose-vert, indigné par une révision considérée comme un programme d'exclusion économique et sociale, a dénoncé en vain des mesures discriminatoires.

L'entrée en matière, combattue par une minorité rose-verte de la commission, a finalement été acceptée par 121 voix contre 46, seuls les groupes socialistes - à deux exceptions près - et vert, s'y étant opposés. Quant à la proposition de renvoi au Conseil fédéral, avec mandat d'obliger les employeurs à engager un certain nombre de personnes handicapées et de restreindre la portée des suppressions de rentes, elle a également échoué par 120 voix contre 57. Les partisans de la non-entrée en matière ou du renvoi ont mis l'accent sur l'iniquité des mesures proposées en l'absence de toute contrainte pour les employeurs.

Si, après les délibérations au Conseil national ne subsistent que quelques divergences mineures avec le Conseil des États, la discussion par article n'en a pas moins donné lieu à des discussions passionnées.

Contre l'avis du Conseil fédéral et d'une minorité de la commission, le Conseil national a adopté une disposition stipulant que l'assurance maladie peut annoncer à l'AI les cas " suspects " afin d'améliorer la détection préventive (art. 3c, al. 5). Une telle disposition serait susceptible d'améliorer la transparence et la coordination des prestations. Le camp rose-vert s'y est opposé pour des raisons de protection des données. Pour le conseiller fédéral Didier Burkhalter, l'assurance-maladie, dont l'engagement dans le travail de réadaptation est limité, ne devrait pas être impliquée dans cette démarche.

Au rayon des sanctions contre les personnes qui refusent de collaborer à leur réintégration dans le marché du travail, le Conseil national s'est rallié à une nette majorité à la version du Conseil des États et du Conseil fédéral à l'art. 7b, al. 3,. À l'alinéa 4 dudit article, il a même durci les sanctions, comme le proposait la majorité de la commission. Par 110 voix contre 68, il a décidé que les indemnités journalières pourront être réduites, voire refusées. Comme le Conseil des États, le Conseil national a accepté de prolonger au-delà d'un an la durée des mesures de réinsertion professionnelle (art. 8a, al. 3). Il a en revanche rejeté par 116 voix contre 57 une proposition de minorité emmenée par Toni Bortoluzzi (V, ZH), qui aurait voulu limiter la mise en oeuvre de ces mesures au marché ordinaire du travail. La proposition de minorité de Thérèse Weber-Gobet (G, FR) pour garantir aux assuré le droit à des conseils et à un suivi illimités dans le temps a, elle aussi, été refusée par 114 voix contre 59 (art. 8a, al. 4).

L'article 8b visait l'introduction, dans les entreprises de plus de 250 employés, de quotas de personnes dont la rente avait été réduite ou supprimée dans le cadre de la 6e révision ou soumises à des mesures de réadaptation. Cet article, proposé par la commission, a toutefois été rejeté par le Conseil national, non sans avoir donné lieu à d'âpres débats. Les conseillers ont dû choisir entre différentes options pour étendre les quotas ou les supprimer. La conseillère Maja Ingold (CEg, ZH) proposait d'inclure dans le cercle des personnes concernées les bénéficiaires d'une rente AI. Une minorité I, emmenée par Katharina Prelicz-Huber (G, ZH) aurait voulu, de surcroît, contraindre les employeurs privés et publics occupant 100 personnes ou plus à embaucher au moins 2 % de personnes à l'AI. Quant à la minorité II, emmenée par Pierre Triponez (RL. BE), elle exigeait purement et simplement la suppression de l'article. Les partisans des quotas ont relevé la nécessité d'établir un certain équilibre entre les efforts exigés des assurés et ceux qu'on pourrait demander aux employeurs. Le porte-parole du groupe CEg, Meinrado Robbiani (CEg, TI), a lui aussi soutenu l'introduction de quotas, arguant qu'un objectif ambitieux demandait des solutions extraordinaires. Il serait, selon lui, absurde que les investissements de l'AI pour faciliter l'insertion des personnes concernée soient perdus, faute de places de travail. Au nom du Conseil fédéral, Didier Burkhalter s'est opposé à des quotas jugés peu concluants à l'étranger. Quant aux orateurs des groupes de l'UDC et du PLR, ils ont jugé les quotas inefficaces, difficiles à mettre en place et préjudiciables aux petites et moyennes entreprises. Opposée à la proposition Ingold, la proposition de minorité I Prelicz-Huber l'a emporté par 64 voix contre 22. Seule une majorité du groupe CEg a soutenu la proposition Ingold, les groupes BD, RL et V s'étant abstenus. Après ce résultat tactique, Katharina Prelicz-Huber (G, ZH) a retiré sa proposition de minorité, dans l'espoir de rallier une majorité du Conseil à la proposition de la commission. La minorité II Triponez, qui demandait la suppression de l'article 8b, s'est toutefois imposée par 114 voix contre 74. Seuls les groupes vert, socialiste et la moitié du groupe CEg se sont montrés favorables à une solution des quotas.

Le placement à l'essai (art. 18a) a reçu, l'aval du conseil, sourd aux protestations d'une minorité de la commission emmenée par Paul Rechsteiner (S, SG) qui a dénoncé un travail forcé, imposé et sans salaire. Selon la majorité de la commission, cette mesure permet au contraire de vérifier que l'objectif de réinsertion est concevable et réalisable en testant la capacité de travail réelle de l'assuré sur le marché primaire de l'emploi. Didier Burkhalter n'a pas masqué son étonnement devant l'opposition de la gauche face à une mesure très similaire à celle de l'assurance-chômage. Il a rappelé que pendant la période d'essai, la personne a tous les droits qui procèdent de l'AI : rente ou indemnité journalière.

Comme au Conseil des États, la question du réexamen des rentes a donné lieu à de nombreuses interventions menées sur un ton très émotionnel. Didier Burkhalter a été appelé à préciser maintes fois quels troubles pourront donner lieu à un réexamen de la rente. Le Conseil national n'a toutefois pas remis en cause le principe du réexamen des rentes, adopté par 116 voix contre 63. Il a simplement renoncé à dresser une liste de pathologies et adopté la définition introduite par le Tribunal fédéral qui parle de syndromes sans pathogenèse ni étiologie claires et sans constat de déficit organique. Aux termes de la lettre a, chiffre II, les rentes liées à un tel diagnostic seront réexaminées de manière prioritaire dans un délai de trois ans afin de créer une égalité de traitement avec les personnes qui demandent une nouvelle rente. Mais les rentiers de plus de 55 ans et ceux qui touchent une rente depuis plus de 15 ans ne feront pas l'objet d'un réexamen. Une minorité de la commission s'était opposée à ce réexamen des rentes qualifié d'injuste et considéré comme une discrimination de traitement entre maladies physiques et maladies psychiques.

Le Conseil des États s'est rapproché du Conseil national mais a maintenu quelques divergences mineures. Il a notamment refusé de se rallier à la disposition du Conseil national qui avait donné la possibilité aux offices AI d'instituer des commissions consultatives pour soutenir les mesures de réinsertion (art. 57, al. 4). Mais sur la question du réexamen des rentes, les conseillers aux États ont, comme le voulait la majorité de leur commission, adhéré aux décisions du Conseil national. Après les explications détaillées du conseiller fédéral Didier Burkhalter, ils ont ainsi refusé, par 24 voix contre 17, de soutenir une minorité de la commission emmenée par Anita Fetz (S, BS) qui proposait que le Conseil fédéral dresse une liste des diagnostics visés par le réexamen. D'autre part, le Conseil des États, sur proposition de sa commission, a procédé au réexamen de l'art. 68quinquies, al. 3 de la loi. Il a estimé que durant un placement à l'essai, l'assurance ne devrait pas pouvoir exercer une action récursoire contre l'assuré lorsque celui-ci a agi par négligence. Les conseillers aux États sont donc revenus à la version du Conseil fédéral qui prévoit une action récursoire lorsque l'accusé a agi intentionnellement ou par négligence grave.

Le Conseil national s'est rallié aux décisions du Conseil des États.

Au vote final, la loi a été adoptée par 33 voix contre 7 et 3 abstentions au Conseil des États et 125 voix contre 57 et 9 abstentions au Conseil national. Au Conseil national, le vote a été précédé des déclarations des porte-parole des groupes, lesquels ont réaffirmé leur soutien respectivement leur opposition à la loi. Les groupes UDC, CEg, BD et RL ont mis l'accent sur la nécessité financière et les mesures de réintégration prévues alors que les groupes Vert et socialiste ont dénoncé une révision en trompe-l'oeil qui ne visait qu'à diminuer le nombre de rentes.