Pour le renforcement des droits populaires dans la politique étrangère (accords internationaux: la parole au peuple!). Initiative populaire

Zusammenfassung

Message du 1er octobre 2010 relatif à l'initiative populaire "Pour le renforcement des droits populaires dans la politique étrangère (accords internationaux: la parole au peuple!)

Ausgangslage

L'initiative populaire "Pour le renforcement des droits populaires dans la politique étrangère (accords internationaux : la parole au peuple !)", déposée le 11 août 2009, a abouti avec 108 579 signatures valables. Elle propose d'étendre considérablement le référendum obligatoire en matière de traités internationaux, en y soumettant les traités qui entraînent une unification multilatérale du droit dans des domaines importants, ceux qui obligent la Suisse à reprendre de futures dispositions fixant des règles de droit dans des domaines importants, ceux qui délèguent des compétences juridictionnelles à des institutions étrangères ou internationales dans des domaines importants et ceux qui entraînent de nouvelles dépenses uniques de plus d'un milliard de francs ou de nouvelles dépenses récurrentes de plus de 100 millions de francs.

Le Conseil fédéral reconnaît à l'initiative le mérite de vouloir étendre la participation du corps électoral en matière de politique internationale. Il est toutefois d'avis qu'elle va trop loin : l'implication du peuple et des cantons dans la politique internationale doit être réservée aux questions d'importance constitutionnelle. Or, nombre de traités internationaux concernent des objets sans grands enjeux pour le public. Manquant de précision, le texte de l'initiative offre en outre une grande marge d'interprétation qui nécessiterait le développement d'une longue pratique pour assurer la sécurité du droit. Par ailleurs, la politique étrangère de la Suisse ne gagnerait pas en légitimité. Le peuple et les cantons ne doivent y être obligatoirement associés que dans les rares cas où la Confédération envisage de limiter sa liberté d'action ou de décision, parce qu'elle est persuadée que l'assujettissement à un régime de droit international répond aux intérêts du pays et de sa population.

Donner aux cantons un droit de veto en matière de politique internationale alors qu'ils disposent de suffisamment de moyens pour se faire entendre ne répond à aucune nécessité. Enfin, la marge de manoeuvre de la Confédération en matière de politique internationale serait inutilement limitée, ce qui porterait atteinte à sa réputation et à sa crédibilité sur la scène internationale. Bien que le Conseil fédéral propose de rejeter l'initiative, il reconnaît qu'il est légitime d'améliorer les instruments de la démocratie directe en matière de politique internationale. Il propose donc, à titre de contre-projet direct, d'inscrire dans la Constitution l'obligation de soumettre au référendum les traités internationaux d'importance constitutionnelle. (Source : message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Le Conseil a mené un seul débat sur l'initiative et le contre-projet. Après plus de quatre heures de délibérations, le Conseil national a recommandé au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative populaire et adopté le contre-projet direct du Conseil. Seuls les députés du groupe UDC ont soutenu l'initiative.

Les rapporteurs de la Commission des institutions politiques du Conseil national (CIP-N) ont signalé les problèmes, notamment juridiques et pratiques posés par l'initiative. Ainsi, l'expression "dans des domaines importants", qui revient à plusieurs reprises dans le texte de l'initiative, n'est pas une notion juridique qui se fonde sur une pratique bien établie. De fait, un domaine ne peut être qualifié d'important que d'un point de vue politique. L'Assemblée fédérale devrait donc chaque fois décider si un traité international donné concerne un domaine politiquement important. Pour la majorité de la commission, la Constitution doit faire preuve de la plus grande précision possible pour ce qui est de déterminer quand un traité international doit être soumis au référendum. De plus, l'initiative provoquerait une pléthore de scrutins. Ils ont également souligné que le peuple se prononçait aujourd'hui déjà sur les traités importants. Ces arguments ont été repris et développés par les orateurs, sauf par ceux appartenant au groupe UDC.

Mais les rapporteurs de la commission ont également reconnu que l'initiative avait le mérite de vouloir étendre la participation du corps électoral en matière de politique internationale. Ils ont dès lors défendu le contre-projet direct proposé par le Conseil fédéral, qui permettrait d'établir la symétrie entre droit international et droit national au niveau constitutionnel, telle qu'elle existe déjà au niveau législatif : les dispositions légales des traités internationaux seraient sujettes au référendum facultatif si elles étaient à caractère législatif, tandis qu'elles seraient soumises au référendum obligatoire si elles étaient à caractère constitutionnel.

Hans Fehr (V, ZH), porte-parole d'une minorité composée de membres UDC de la commission a lui, défendu l'initiative, dont la formulation serait plus adéquate. Aux termes de l'initiative, il serait en effet possible de définir clairement les traités internationaux soumis au référendum obligatoire. L'Assemblée fédérale pourrait dès lors développer une pratique cohérente en la matière. Pour les autres orateurs en faveur de l'initiative, qui ont repris ces arguments, la Suisse ne cesse de reprendre le droit international. Citant les Accords de Schengen et Dublin, les conventions de double imposition ou les arrêtés fédéraux relatifs à la libre circulation des personnes, ils ont estimé que l'initiative permettrait de lutter contre la tendance à restreindre la démocratie directe. Elle représenterait également un moyen d'empêcher une adhésion graduelle à l'Union européenne.

Lors de la discussion par article, le Conseil national a d'abord reconnu la validité de l'initiative (art. 1 de l'arrêté concernant l'initiative, projet 1) puis, comme le veut la procédure, s'est prononcé sur le contre-projet direct. Par 111 voix contre 57 et 5 abstentions, il est entré en matière sur l'arrêté fédéral concernant le référendum obligatoire pour les traités internationaux de rang constitutionnel (projet 2) et l'a adopté au vote sur l'ensemble par 115 voix contre 52 et 4 abstentions. Différentes propositions individuelles issues des rangs UDC avaient essayé de reprendre la formulation de l'initiative concernant les conditions à réunir pour un référendum obligatoire, mais elles ont toutes été écartées.

Le Conseil national s'est ensuite prononcé sur la recommandation de vote (art. 2 de l'arrêté fédéral sur l'initiative, projet 1) et, suivant sa commission, a recommandé au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative et d'accepter le contre-projet.

À l'instar du Conseil national, le Conseil des États a recommandé par 32 voix contre 4 de rejeter l'initiative. Le rapporteur de la commission a signalé les mêmes problèmes déjà évoqués au Conseil national. L'initiative ne donnant aucune définition précise du référendum obligatoire en matière de traités internationaux, l'Assemblée devrait chaque fois décider si un traité international donné concerne un domaine politiquement important. L'initiative conduirait également à une augmentation conséquente - 30 à 40 % par année - du nombre de votations populaires. Une minorité emmenée par Maximilian Reimann (V, AG) avait proposé de recommander d'accepter l'initiative populaire. À ses yeux, les droits politiques en matière de politique internationale devaient être renforcés. De plus, les exemples donnés par le comité d'initiative devraient permettre à l'Assemblée de développer une pratique cohérente afin de définir clairement les traités internationaux soumis au référendum obligatoire.

Le Conseil des États a suivi sa commission et n'est pas entré en matière sur le contre-projet direct, créant ainsi une différence majeure avec le Conseil national. Pour le Conseil des États, même si le contre-projet est plus précis que l'initiative, la proposition du Conseil fédéral de soumettre les traités internationaux à caractère constitutionnel au référendum obligatoire n'est guère plus satisfaisante. L'Assemblée devrait aussi pour chaque cas déterminer si un traité international revêt ou non un caractère constitutionnel. Mais l'ombre de l'initiative sur le renvoi a aussi plané sur les débats. Les conseillers aux États opposés aussi bien au contre-projet qu'à l'initiative, ont estimé qu'il fallait présenter un front du refus très clair. Autrement, le risque serait à nouveau de voir l'attention se focaliser davantage sur les points faibles du contre-projet que sur l'initiative elle-même. C'est en vain que la conseillère fédérale Simonetta Sommaruga a défendu le contre-projet direct. Par 32 voix contre 2, le Conseil des États a rejeté l'entrée en matière.

Au Conseil national il ne s'est trouvé personne pour défendre le contre-projet, même pas le Conseil fédéral qui en était à l'origine. Aucune proposition contraire n'ayant été faite, le Conseil national a dès lors renoncé au contre-projet.

Au vote final, le Conseil national a adopté le projet 1 par 139 voix contre 56 et le Conseil des États par 36 voix contre 6 avec une abstention.

L'initiative populaire a été rejetée par le peuple le 17 juin 2012 par 75,2 % des votants et par 20 cantons et 6 demi-cantons.