Zusammenfassung

Message du 20 octobre 2010 concernant l'initiative populaire "Pour des jeux au service du bien commun"

Ausgangslage

Le Conseil fédéral propose le rejet de l'initiative populaire "Pour des jeux d'argent au service du bien commun" et lui oppose un contre-projet direct, en particulier parce que l'initiative limite la marge de manoeuvre du législateur sans véritablement régler les problèmes existants dans le domaine des jeux d'argent. En revanche, le contre-projet crée une bonne base pour la révision de la législation sur les jeux d'argent. L'initiative populaire "Pour des jeux d'argent au service du bien commun" a été déposée le 10 septembre 2009, munie de 170 101 signatures valables. D'une part, elle vise l'affectation de l'intégralité des bénéfices des loteries et des paris professionnels à des buts d'utilité publique et une contribution plus élevée des recettes des maisons de jeu à l'AVS/AI. D'autre part, elle a pour but d'établir une répartition claire des compétences entre la Confédération et les cantons : la Confédération est investie d'une compétence législative étendue dans le domaine des maisons de jeu, les cantons étant compétents dans le domaine des loteries et des paris professionnels, sous réserve de la compétence de la Confédération de légiférer sur les principes. De l'avis du Conseil fédéral, l'initiative présente plusieurs défauts. D'abord, le niveau de détail qu'elle affiche pour une disposition constitutionnelle réduirait la marge de manoeuvre du législateur sans offrir de solution aux problèmes actuels de délimitation entre le domaine des loteries et des paris professionnels d'une part, et celui des maisons de jeu d'autre part, ni aux conflits de compétences entre la Confédération et les cantons. La limitation de la compétence législative étendue de la Confédération dans le domaine des loteries et des paris professionnels à une simple compétence de légiférer sur les principes s'opposerait aux efforts d'harmonisation de la Confédération dans d'autres domaines et constituerait un obstacle à une politique globale et cohérente en matière de jeux d'argent. De plus, l'initiative manque de précision en ce qui concerne l'affectation à l'AVS/AI des recettes issues des jeux offerts par les maisons de jeu et remet en cause leur possibilité d'obtenir un rendement adéquat du capital investi. Enfin, la formulation de l'initiative peut donner à penser que le produit des jeux d'adresse doit également être affecté à des buts d'utilité publique, à l'instar du bénéfice des loteries et des paris professionnels. Dans ce cas, il est fort probable que ces jeux disparaîtraient par manque de rentabilité pour les fabricants et exploitants privés d'automates. Pour ces raisons, le Conseil fédéral propose le rejet de l'initiative. Il prend toutefois au sérieux les craintes des auteurs de l'initiative de voir l'offre dans le domaine des loteries et des paris professionnels réduite au profit de celle des maisons de jeu, et de voir affaiblies les compétences cantonales actuelles et l'affectation du produit des jeux à l'AVS/AI, à la culture, au sport et au domaine social. Ce sont, entre autres, ces craintes qui ont entraîné la suspension des travaux de révision de la législation sur les loteries. Il voit également l'avantage de prévoir une compétence constitutionnelle pour l'ensemble des jeux d'argent et de confier aux autorités le soin de prévenir la dépendance aux jeux pour tout le domaine. Le Conseil fédéral propose par conséquent un contre-projet direct. Celui-ci, d'une part, répond aux principales préoccupations de l'initiative : il garantit au niveau constitutionnel les compétences d'exécution des cantons en matière de loteries et de paris sportifs (et au-delà de l'initiative, dans le domaine des jeux d'adresse), de même que l'affectation du produit des loteries et des paris sportifs à des buts d'utilité publique. De cette façon, il inscrit dans la Constitution le financement actuel par les cantons de nombreuses activités d'utilité publique qui ne trouveraient que difficilement d'autres financements, alors qu'elles jouent un rôle important dans la société. Pour le reste, le contre-projet s'en tient à l'actuel art. 106 de la Constitution en ce qui concerne les maisons de jeu. D'autre part, le contre-projet remédie aux carences de l'initiative : contrairement à cette dernière, il prévoit une compétence législative concurrente étendue de la Confédération pour tout le domaine des jeux d'argent et crée un organe de coordination pour éviter les conflits de compétences entre la Confédération et les cantons. La délimitation des compétences entre la Confédération et les cantons se trouvera en outre facilitée par le fait que la Constitution renonce à la notion de "loteries" et au critère du plan qui les caractérisent, pour introduire une notion nouvelle, tenant compte de l'évolution de la société et du marché et susceptible d'atténuer les problèmes de délimitation, tout en fournissant au législateur les bases d'une réglementation de l'offre adaptée aux nouvelles habitudes de jeu. De plus, le contre-projet assigne au législateur et aux organes d'exécution le mandat de tenir compte des dangers que présentent tous les jeux d'argent. Enfin, la teneur du contre-projet indique clairement que l'affectation du produit des jeux d'adresse à des buts d'utilité publique n'est pas prévue au niveau constitutionnel. Ainsi, le contre-projet crée des conditions adéquates pour la révision de la législation sur les jeux d'argent, notamment de la loi fédérale sur les loteries et les paris professionnels. (Source : message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Au Conseil des États, l'entrée en matière sur le contre-projet n'a pas été contestée et c'est pratiquement sans en débattre que le conseil a suivi l'avis de sa commission. Selon son rapporteur, la commission reconnaît la réalité des problèmes soulevés par l'initiative mais tient, en proposant l'acceptation du contre-projet, à remédier aux défauts de l'initiative. Il s'agit en particulier de ne pas restreindre de manière trop importante les compétences du législateur fédéral afin de ne pas faire obstacle à une politique globale et cohérente en matière de jeux d'argent, de maintenir la limite actuelle de 80 % pour l'imposition des recettes des maisons de jeu et de retenir une nouvelle définition des jeux sous l'autorité des cantons. Le Conseil des États a recommandé le rejet de l'initiative populaire. Au vote sur l'ensemble, il a adopté le contre-projet direct à l'unanimité par 37 contre 0.

À l'instar du Conseil des États, le Conseil national a soutenu le contre-projet direct à l'initiative et recommandé le rejet de celle-ci. Les rapporteurs de la commission ont souligné qu'il s'agissait d'un contre-projet consensuel, qui avait été avalisé par les milieux des loteries et des maisons de jeux. Les propositions pour modifier le contre-projet ont toutes été rejetées. Par 87 voix contre 72, le conseil a notamment refusé de mentionner explicitement la prévention des risques d'addiction et la protection de la jeunesse à l'art. 106, al. 5, et ce contre l'avis de la majorité de sa commission. Les groupes socialiste et des Verts ont voté unanimement pour cette proposition, le conseil a toutefois préféré suivre une minorité emmenée par Pirmin Schwander (V, SZ) qui estimait cet ajout superflu. Au vote sur l'ensemble, le conseil a adopté le contre-projet direct par 137 voix contre 3, sans abstention. Il a ensuite recommandé de rejeter l'initiative.

Au vote final, l'arrêté fédéral concernant l'initiative populaire a été adopté au Conseil des États par 42 voix contre 0 et 2 abstentions ainsi qu'au Conseil national par 193 voix contre 3 et 1 abstention.

L'arrêté fédéral concernant le contre-projet a été adopté par 34 voix contre 0 au Conseil des États et 140 voix contre 3 au Conseil national.

Par déclaration de retrait du 12 octobre 2011, le comité d'initiative a informé la Chancellerie fédérale que l'initiative populaire fédérale du 10 septembre 2009 "Pour des jeux d'argent au service du bien commun" a été retirée par une décision prise à la majorité nécessaire des membres du comité d'initiative. (FF 2011 7365)

Le contre-projet direct a été acceptée par le peuple le 11 mars 2012 par 87,1 % des votants et par 20 cantons et 6 demi-cantons.