Zusammenfassung

Message du 20 avril 2011 concernant la révision de la loi sur les banques (Renforcement de la stabilité du secteur financier, too big to fail)

Ausgangslage

Si l'une des deux grandes banques suisses connaît des difficultés, c'est le fonctionnement du système financier dans son ensemble qui est menacé, et avec lui toute l'économie nationale. L'État est alors pratiquement contraint d'intervenir pour sauver l'entreprise, qui est "trop grande pour être mise en faillite" (too big to fail). Celle-ci bénéficie ainsi d'une garantie implicite de l'État, au détriment d'un mécanisme de sanction essentiel inhérent au marché.

Le 4 novembre 2009, le Conseil fédéral a chargé une commission d'experts d'établir un rapport montrant comment limiter les risques que les grandes entreprises font courir à l'économie nationale. La commission a présenté un rapport intermédiaire en avril 2010, puis, fin septembre, son rapport final, incluant notamment un train de mesures. Le 13 octobre 2010, le Conseil fédéral a approuvé les grands axes de ce train de mesures et chargé le Département fédéral des finances (DFF) de préparer un projet à mettre en consultation fondé sur le rapport de la commission.

Le projet de loi approfondit les propositions de la commission d'experts, tout en conservant la substance de ces dernières. Il comprend en outre des dispositions réglant le versement de rémunérations variables en cas d'octroi d'une aide de l'État, comme annoncé par le Conseil fédéral le 28 avril 2010. Enfin, suivant les suggestions de la commission d'experts, le projet de modification de la loi sur les banques (LB) propose des mesures d'accompagnement fiscales visant à assurer le développement et le bon fonctionnement du marché suisse des capitaux et à encourager l'émission de CoCo (contingent convertible bonds) en Suisse.

Ouverte par le Conseil fédéral le 22 décembre 2010, la procédure de consultation s'est achevée le 23 mars 2011. La majorité des quelques 70 participants à la consultation se sont déclarés entièrement favorables aux mesures législatives proposées ou en ont au moins salué le principe. Des réserves ont cependant été émises et des propositions de modifications avancées.

Compte tenu de ces réactions, le projet mis en consultation a été modifié sur les points suivants : la structure de l'organisation n'est plus un critère d'appréciation de l'importance systémique d'une banque. En matière d'organisation, le projet de loi s'en tient au principe de la subsidiarité, en ce sens que la FINMA ne pourra intervenir dans la structure d'une banque que si cette dernière n'est pas à même de fournir la preuve qu'elle a mis en oeuvre les exigences particulières qui lui sont applicables. S'agissant de la question de la rémunération, le projet de loi clarifie le fait qu'en cas d'aide de l'État, des restrictions pourront frapper le système de rémunération non seulement des banques d'importance systémique, mais aussi de leurs sociétés mères. Il est en outre prévu que les banques non organisées en sociétés anonymes pourront aussi émettre des instruments de capital similaires aux CoCo (emprunts assortis d'un abandon de créances), à titre de capital social supplémentaire. De plus, les dispositions en matière d'assainissement ont été adaptées de manière à assurer un transfert rapide et durable des fonctions d'importance systémique dans une entité juridique autonome, afin de garantir le maintien de ces fonctions. Enfin, à l'avenir, le rapport annuel du DFF sur les questions financières et fiscales internationales devra aussi rendre compte de l'évolution de la situation internationale en matière de régulation des établissements financiers ayant une importance systémique sur le plan mondial (global systemically important financial institutions, G-SIFI) en relation avec la solution suisse au problème du too big to fail.

Les CoCo sont des titres de créance émis par la banque. En cas de survenance d'un événement déterminé (seuil déclencheur ou trigger), ils sont convertis en fonds propres ou amortis. Dans le présent message et sauf indication contraire expresse, il faut entendre par CoCo - dont la définition peut varier sur le plan international - les emprunts à conversion obligatoire en actions ou en bons de participation au sens de l'art. 13 du projet de loi (P-LB) et les emprunts assortis d'un abandon de créances (write-off) au sens de l'art. 11, al. 2, P LB.

Le passage du principe du débiteur à celui de l'agent payeur en matière d'impôt anticipé, tel que proposé dans le projet mis en consultation, ayant suscité un certain nombre d'oppositions - dont peu cependant quant au fond - cette mesure sera dissociée du présent projet de loi. Dès que les questions soulevées auront été examinées en détail, le Conseil fédéral soumettra au Parlement un message distinct, soit en septembre 2011 au plus tard.

Principaux éléments du projet de loi

Mesures clés : le projet de modification de la LB comprend quatre mesures clés, consistant en (1) un renforcement de la base de fonds propres, (2) un durcissement des exigences en matière de liquidités, (3) une meilleure diversification des risques destinée à réduire les interdépendances dans le secteur bancaire et (4) l'adoption de mesures organisationnelles visant à garantir le maintien des fonctions d'importance systémique (par ex. services de paiement) même en cas de menace d'insolvabilité. Les exigences en matière de fonds propres et celles relatives à l'organisation sont étroitement corrélées : si le ratio de fonds propres de la banque tombe au-dessous d'un certain seuil (trigger), le plan d'urgence prévu se déclenche afin de garantir le maintien des fonctions d'importance systémique. Simultanément, les CoCo de la banque sont convertis en fonds propres de base de haute qualité (common equity).

Principales modifications législatives : les modifications de la LB proposées dans le projet de loi incluent la définition des termes "banque d'importance systémique" et "fonction d'importance systémique", ainsi que la description des exigences particulières que doit satisfaire une telle banque (fonds propres, liquidités, répartition des risques et organisation). Le projet de loi confie en outre à la Banque nationale suisse (BNS) le soin d'établir par voie de décision quelles banques sont d'importance systémique et au Conseil fédéral celui de définir par voie d'ordonnance les exigences particulières imposées à ces banques. Les banques d'importance systémique seront par ailleurs tenues de prouver, en produisant un plan d'urgence approprié, que le maintien de leurs fonctions systémiques est garanti même en présence d'une menace d'insolvabilité. Chaque banque sera en principe libre de concevoir ce plan d'urgence comme elle l'entend. Les critères permettant d'évaluer la preuve, de même que les mesures que la FINMA pourra ordonner si la banque ne peut pas fournir cette preuve, seront également réglés par le Conseil fédéral par voie d'ordonnance. Se fondant sur l'ordonnance, la FINMA disposera des exigences particulières imposées à chaque établissement par voie de décision, en appliquant le principe de la subsidiarité en relation avec l'organisation. Le Conseil fédéral est également chargé d'imposer des restrictions au système de rémunération variable des banques d'importance systémique lorsqu'elles bénéficient du soutien de la Confédération.

Aux fins de l'application des nouvelles prescriptions relatives aux fonds propres, le projet de loi met de nouveaux instruments à la disposition des banques, à savoir le capital de réserve et le capital convertible.

Si les fonds propres de base de haute qualité diminuent jusqu'à un certain seuil synonyme de menace d'insolvabilité, la conversion du capital apporte les fonds propres garantissant le maintien des fonctions systémiques. Ce capital social supplémentaire ne doit être utilisé que pour renforcer le capital propre en relation avec les nouvelles prescriptions en matière de fonds propres.

Le projet de loi comporte également deux mesures d'accompagnement fiscales, consistant, la première, en une suppression générale du droit de timbre d'émission sur les obligations et les papiers monétaires et, la seconde, en une suppression de ce même droit de timbre d'émission sur les droits de participation, pour autant que ceux-ci résultent de la conversion de CoCo. On entend ainsi éviter que les banques d'importance systémique ne soient grevées d'un impôt alors qu'elles sont déjà en difficulté. De plus, l'exonération du droit de timbre d'émission en cas de conversion de CoCo vaut aussi pour les autres banques.

Aperçu du projet de loi distinct visant à dynamiser le marché suisse des capitaux

En septembre 2011 au plus tard, le Conseil fédéral soumettra au Parlement un message concernant la dynamisation du marché suisse des capitaux.

Conjointement avec la suppression du droit de timbre d'émission sur les obligations et les papiers monétaires prévue dans le présent projet de loi, le passage du principe du débiteur à celui de l'agent payeur en matière d'impôt anticipé sur les rendements de ces titres vise à augmenter l'attrait de l'ensemble du marché suisse des capitaux et, partant, de l'émission d'emprunts à conversion obligatoire en Suisse. L'émission de CoCo en Suisse accroît la sécurité du droit, ce qui peut être déterminant pour le bon fonctionnement du dispositif de garantie proposé en cas de menace d'insolvabilité.

Les nouvelles dispositions limitent la perception de l'impôt anticipé sur les rendements des obligations et des papiers monétaires aux personnes physiques domiciliées en Suisse. Les personnes morales et les investisseurs institutionnels bénéficient pour leur part d'une exonération générale de cet impôt.

L'impôt anticipé conservera son caractère de garantie et n'aura pas d'effet libératoire. Son taux restera inchangé à 35 %.

Enfin, la perte de recettes que le présent projet de loi entraîne pour la Confédération sera partiellement compensée, d'une part, par l'augmentation des recettes des impôts sur le revenu et sur le bénéfice résultant de la relance du marché suisse des capitaux et, d'autre part, par une éventuelle progression des recettes due au passage au principe de l'agent payeur en matière d'impôt anticipé sur les rendements des obligations et des papiers monétaires.

Conséquences économiques

Considérées dans leur ensemble, les mesures proposées vont augmenter la stabilité des banques et renforcer le système financier, ce qui permettra d'éviter à l'avenir les coûts énormes que les crises financières graves ont aujourd'hui pour le contribuable et pour l'économie nationale. Les banques suisses d'importance systémique verront certes leurs coûts augmenter, mais elles bénéficieront en contrepartie, à long terme, d'une confiance accrue des investisseurs, ce qui constituera un avantage concurrentiel certain, tant pour la place financière suisse dans son ensemble que pour chacun des établissements concernés.

On ne peut toutefois exclure que les banques d'importance systémique ne tentent de répercuter l'augmentation de leurs coûts sur leurs clients. À l'extrême, il pourrait même en résulter une diminution à court terme de l'octroi de crédits. Il s'agit cependant d'un marché sur lequel les banques d'importance systémique sont soumises à une intense concurrence de la part des autres banques. Ainsi, même si elles réduisaient leur offre de crédit, la demande pourrait continuer à être satisfaite par ces dernières, au moins à moyen terme.

S'agissant des mesures fiscales, elles auront pour effet de dynamiser le marché suisse des capitaux, ce qui améliorera les possibilités de financement des entreprises. Par ailleurs, sur le plan national, les mesures clés proposées élimineront les distorsions de la concurrence existant actuellement entre les banques d'importance systémique et les autres en raison de la garantie de fait de l'État dont bénéficient les premières, ce qui débouchera probablement sur une intensification de la concurrence. Sur le plan international, la solvabilité des grandes banques suisses se trouvera renforcée, de sorte qu'elles devraient pouvoir se refinancer à moindres coûts.

La suppression du droit de timbre d'émission sur les capitaux de tiers se traduira quant à elle par un recul annuel des recettes fiscales de la Confédération de 220 millions de francs nets (déduction faite de la part des recettes de cet impôt provenant des propres activités d'émission de la Confédération). Pour les cantons et les communes, il en résultera en revanche une économie directe d'environ 30 millions de francs par année. Cantons et communes profiteront en outre du fait que la suppression de cet impôt déchargera également les entreprises en mains publiques. Les réactions d'adaptation des banques d'importance systémique et les effets sur les bénéfices et sur la création de valeur se traduiront par d'autres diminutions de recettes, qu'il n'est cependant pas possible de chiffrer.

Enfin, l'analyse d'impact de la réglementation montre que les avantages à long terme des mesures proposées sont supérieurs à leurs coûts, tant pour le contribuable que pour l'économie nationale. (Source : message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Le Conseil des États a décidé l'entrée en matière sans opposition ; il a ainsi suivi la proposition de sa commission, chargée de l'examen préalable, qui était entrée en matière à l'unanimité sur le projet. Faisant référence à la faillite de la banque Lehman Brothers - point de départ de la crise financière et, à ce titre, prélude à un tournant historique au même titre que la chute du mur de Berlin, les attentats du 11 septembre ou, dans une moindre mesure, l'organisation des Jeux olympiques de Pékin -, le rapporteur de la commission a souligné à quel point il était devenu nécessaire de soumettre le secteur bancaire à une réglementation plus stricte.

Abordant ensuite la question clé du projet, à savoir la dotation en fonds propres des banques d'importance systémique, il a invité le conseil à suivre la majorité de la commission - qui voulait que les exigences en la matière (19 % des actifs pondérés en fonction des risques) s'appliquent aussi bien au groupe qu'à la maison mère - et non pas la minorité, qui proposait que ces exigences s'appliquent uniquement au niveau du groupe.

Appuyant le rapporteur de la commission, Anita Fetz (S, BS) et d'autres députés de gauche ont souligné que les fonds propres exigés se calculeraient sur le seul capital pondéré en fonction des risques (soit, par exemple, 200 milliards de francs dans le cas d'UBS) et non pas sur la somme du bilan (environ 1500 milliards de francs pour UBS). Anita Fetz a aussi tiré un parallèle avec les PME et les ménages privés, indiquant qu'aucune banque ne leur octroierait de crédit s'ils ne possédaient que 5 % de fonds propres. À l'inverse, Hannes Germann (V, SH) a considéré que la mise en oeuvre de la proposition du Conseil fédéral entraînerait une surcapitalisation des banques concernées, ce qui aurait tendance à les désavantager par rapport à leurs concurrents internationaux. This Jenny (V, GL) lui a rétorqué que, dans la plupart des branches, une capitalisation importante ne constituait pas un handicap. D'autres députés ont signalé qu'un risque résiduel demeurerait en tout état de cause. Après avoir répondu à toutes les objections, la conseillère fédérale Eveline Widmer-Schlumpf a attiré l'attention du conseil sur le fait que Credit Suisse, qui s'était toujours montré critique envers les exigences en matière de fonds propres - notamment en ce qui concerne la maison mère et les domaines d'activité d'importance systémique -, s'était entre-temps rendu à l'avis du Conseil fédéral, comme en attestait une déclaration écrite de la banque.

Lors de la discussion par article, le conseil a rejeté non seulement des propositions émanant de la gauche et visant à durcir les dispositions relatives aux fonds propres, mais aussi des propositions du camp bourgeois qui visaient au contraire à limiter les exigences en matière de fonds propres applicables au niveau des groupes. Il a également suivi sa commission sur certains points secondaires qu'elle entendait modifier. À l'issue d'un débat nourri, le conseil a adopté, par 26 voix contre 9, une proposition visant à supprimer le droit de timbre d'émission sur les obligations et sur les papiers monétaires, avec pour objectif d'augmenter l'attrait du marché suisse des capitaux et, partant, de favoriser l'émission d'emprunts à conversion obligatoire sous certaines conditions (contingent convertible bonds, CoCo) ; il est ainsi resté sourd aux arguments de la gauche, dont certains représentants ont critiqué le fait que ces exonérations fiscales n'avaient pas de rapport direct avec la régulation bancaire. Au vote final, le projet a été adopté par 36 voix contre 0 et 2 abstentions.

Lors du débat d'entrée en matière, le Conseil national a tout d'abord dû se prononcer sur une proposition de renvoi déposée par des députés du camp bourgeois. Cette proposition visait à charger le Conseil fédéral, premièrement, d'élaborer des mesures contraignantes relatives à l'organisation des banques d'importance systémique, qui permettent de supprimer l'obligation d'assistance effective et légale au sein des groupes en ce qui concerne les fonctions systémiques ; deuxièmement, de modifier le projet de loi de manière à garantir la sécurité du droit et à éliminer les désavantages concurrentiels ; et troisièmement, de soumettre au Parlement le texte de l'ordonnance conjointement avec celui de la loi. Après avoir décidé sans opposition d'entrer en matière, le conseil a rejeté la proposition de renvoi par 115 voix contre 45, seul le groupe UDC l'ayant soutenue.

Au cours de la discussion par article, le conseil a dû se pencher sur de nombreuses propositions de minorité. Il a tout d'abord clairement rejeté, par 110 voix contre 45, une proposition du groupe UDC visant à supprimer l'obligation effective faite aux entreprises de prêter assistance à une société du groupe. Par ailleurs, le groupe des Verts a déposé une proposition selon laquelle les banques qui acceptent des dépôts du public et qui effectuent des opérations de crédit ne peuvent exercer le commerce des papiers-valeurs. Avec cette proposition, le groupe des Verts souhaitait poser les jalons d'un système de cloisonnement bancaire, ce qui, aux yeux de la conseillère fédérale Eveline Widmer-Schlumpf, constituerait une entrave à la liberté économique et à la liberté d'organisation. La chef du DFF a ajouté que la commission d'experts avait longuement discuté d'une éventuelle interdiction des opérations pour compte propre, et l'avait finalement rejetée. Se ralliant à l'avis des experts, du Conseil fédéral et de la commission chargée de l'examen préalable, le conseil a rejeté cette proposition par 138 voix contre 18 ; seul le groupe des Verts a voté, en bloc, pour sa proposition. À l'art. 8, al. 3, la majorité de la commission proposait à son conseil, par 14 voix contre 12, d'attribuer au Conseil fédéral la compétence de déterminer quelles étaient les banques qui avaient une importance systémique ; le Conseil des États, lui, avait décidé de suivre le projet du Conseil fédéral et d'attribuer ce mandat à la Banque nationale suisse (BNS). Par 87 voix contre 77, le Conseil national a finalement soutenu la proposition de la minorité, qui proposait de se rallier au Conseil fédéral et au Conseil des États. Les groupes CEg et UDC ont voté presque en bloc pour la proposition de la majorité.

À l'art 9, al. 2, let. a, ch. 4, une minorité rose-verte a proposé que le ratio de fonds propres doive être d'au moins 10 %, sur la base des actifs non pondérés en fonction des risques. Selon elle, un ratio de fonds propres indépendant du capital pondéré en fonction des risques offrait davantage de sécurité ; en outre, la pondération des risques serait définie par les banques elles-mêmes, une solution que la minorité rejetait. De l'avis de la majorité, une telle règlementation mettrait en péril l'existence des banques suisses. Le conseil a rejeté cette proposition par 112 voix contre 52, seuls le groupe des Verts et le groupe socialiste l'ayant soutenue.

À l'art. 9, al. 2, let. d, le Conseil des États avait " ramolli " - selon les termes de la porte-parole d'une minorité I - le projet du Conseil fédéral : aux yeux de cette minorité, alors que le Conseil fédéral souhaitait qu'une banque soit organisée de telle sorte que le maintien de ses fonctions d'importance systémique soit garanti, le Conseil des États ne prévoyait qu'un plan d'urgence. C'est pourquoi la minorité I proposait de revenir à la version du Conseil fédéral. Une minorité II souhaitait quant à elle introduire une structure de holding ou un système de cloisonnement bancaire. Enfin, la majorité proposait de se rallier à la décision du Conseil fédéral. Par 112 voix contre 51, la proposition de la majorité l'a emporté sur la proposition de la minorité I, soutenue par le camp rose-vert, le porte-parole de la majorité ayant expliqué que cette dernière ne souhaitait pas introduire un plan d'urgence par mesure de précaution. La proposition de la minorité II a ensuite été rejetée par 97 voix contre 65, seuls le groupe des Verts et le groupe UDC l'ayant soutenue en bloc.

À l'art. 9, deux minorités roses-vertes proposaient d'introduire deux nouveaux alinéas 3 et 4. Aux termes de l'al. 3, les banques d'importance systémique payeraient une taxe en échange de la garantie implicite de l'État, le Conseil fédéral définissant le montant de la taxe en fonction des risques encourus. Selon l'al. 4, les systèmes de rémunérations devraient prévoir que les banques d'importance systémique n'aient pas le droit de créer des incitations au risque disproportionnées. Le rapporteur de la commission et la conseillère fédérale Eveline Widmer-Schlumpf ont émis les mêmes réserves quant à l'al. 3 : étant donné que le projet vise justement à supprimer la garantie implicite de l'État, il ne serait pas judicieux de se servir de cette dernière pour justifier le prélèvement d'une taxe. Ils ont également rejeté l'al. 4, soulignant qu'il n'y avait pas lieu de discuter d'une éventuelle règlementation des systèmes de rémunération dans le cadre du présent projet ; en outre, ils ont estimé qu'une règlementation des rémunérations générale et propre aux grandes banques était contraire aux principes de l'État de droit. Les deux propositions de minorité ont été clairement rejetées, soutenues uniquement par le groupe des Verts et le groupe socialiste.

À l'art. 10, qui concerne l'application de la règlementation à la banque concernée, le Conseil des États avait décidé que la FINMA devait informer le public de la teneur des exigences particulières que la banque d'importance systémique devait remplir ; la majorité de la commission du Conseil national a pour sa part proposé que la FINMA ne l'informe que des grandes lignes de cette décision. La majorité de la commission a proposé d'ajouter un al. 3bis selon lequel le rabais était complétement garanti si le maintien des fonctions systémiques en Suisse était mis en oeuvre. Une minorité a proposé de biffer cet ajout, mais le conseil a suivi l'avis de la majorité, créant ainsi une nouvelle divergence avec le Conseil des États.

À l'al. 4, une minorité a proposé d'introduire une nouvelle let. d selon laquelle le Conseil fédéral, après avoir entendu la FINMA et la BNS, devait régler les systèmes de gestion des risques et de surveillance du négoce pour le compte propre limité aux activités nécessaires à l'entreprise. Cette proposition a également été rejetée. Toutes les propositions de minorité étaient soutenues par le camp rose-vert.

À l'art. 10a, qui porte sur de nouvelles mesures concernant les rémunérations, la majorité de la commission a proposé de suivre les décisions du Conseil des États aux al. 1 et 2 ; à l'al. 3, par contre, elle a proposé une modification d'ordre rédactionnel. Le conseil a adopté toutes ces propositions. Une minorité de la commission a proposé d'ajouter un art. 10b portant sur la dissociation des fonctions d'importance systémique, une proposition que le conseil a rejetée par 121 voix contre 52. Le groupe UDC a voté en bloc pour la proposition de la minorité.

La majorité de la commission a proposé d'introduire un art. 11a permettant au Conseil fédéral de prévoir que, outre les emprunts à conversion obligatoire, d'autres instruments d'efficacité comparable soient utilisés pour renforcer la dotation en fonds propres des banques d'importance systémique. Une minorité a proposé d'introduire un al. 5 à l'art. 11, selon lequel les emprunts à conversion obligatoire sont constitués conformément au droit suisse et relèvent de la juridiction suisse ; cette minorité craignait en effet que les emprunts à conversion obligatoire émis à l'étranger ne puissent pas être obtenus à temps pour un assainissement. Les partisans de la majorité ont rétorqué qu'il serait difficile, pour les banques, de se procurer les fonds nécessaires à ces nouveaux prêts uniquement sur le marché intérieur. La proposition de la minorité a été rejetée par 97 voix contre 76 ; le camp rose-vert a voté en bloc pour cette proposition et le groupe CEg était partagé sur la question.

Une autre minorité a proposé de biffer l'art. 11a. La conseillère fédérale Eveline Widmer-Schlumpf a soutenu cette proposition, estimant que l'art. 11 prévoyait déjà tous les instruments de surveillance possibles. Au contraire, le rapporteur de la commission a souligné que la formulation ouverte de l'art. 11a permettait l'utilisation de nouveaux instruments de capital. Par 99 voix contre 71, le conseil a suivi la proposition de la majorité de la commission, créant ainsi une autre divergence avec le Conseil des États ; le camp bourgeois, ainsi que la majorité du groupe CEg, ont soutenu la proposition de la majorité.

Le conseil a créé une nouvelle divergence au ch. IIbis, selon lequel le Conseil fédéral est tenu de soumettre la première adoption des projets d'ordonnance à l'approbation de l'Assemblée fédérale. La conseillère fédérale Eveline Widmer-Schlumpf s'est demandé si une telle disposition était conforme à l'État de droit, étant donné que, en règle générale, les ordonnances du Conseil fédéral étaient soumises au Parlement pour consultation uniquement et non pour approbation. Elle a toutefois précisé que le Conseil fédéral était disposé à faire une exception, puisque l'ordonnance pourrait porter sur des décisions politiques d'importance majeure.

Au ch. III, la majorité de la commission a proposé au conseil d'ajouter un al. 3 selon lequel les emprunts à conversion obligatoire ne sont pas soumis à l'impôt anticipé pendant cinq ans ; une minorité s'est opposée à cet ajout. Le conseil a suivi l'avis de la majorité par 115 voix contre 63, créant ainsi une nouvelle divergence avec le Conseil des États.

Le Conseil des États avait auparavant décidé de suivre la proposition du Conseil fédéral et de renoncer aux droits de timbre pour les emprunts à conversion obligatoire ; pour des raisons d'égalité de traitement, la conseillère fédérale Eveline Widmer-Schlumpf a proposé que les obligations et les papiers monétaires soient eux aussi exonérés du droit de timbre d'émission. Une minorité a proposé de supprimer ces modifications de la loi sur les droits de timbre, craignant qu'elles s'accompagnent de pertes fiscales importantes. Les partisans de la décision du Conseil des États ont rétorqué que renoncer aux droits de timbre pour les emprunts à conversion obligatoire rendait ces derniers plus attractifs et que, actuellement, les plus gros contributeurs des droits de timbre d'émission étaient les pouvoirs publics. Le conseil a suivi l'avis de sa commission par 115 voix contre 62.

Au vote sur l'ensemble, le Conseil national a adopté le projet par 121 voix contre 42.

Le projet a ensuite été renvoyé au Conseil des États en procédure d'élimination des divergences. La première divergence sur laquelle le conseil a débattu concernait l'art. 10, al. 1 : la majorité de la commission a proposé de se rallier à la décision du Conseil national, alors qu'une minorité a proposé à son conseil de maintenir sa décision. Par 23 voix contre 18, le conseil a décidé de suivre l'avis de la minorité. La majorité de la commission a ensuite proposé de biffer l'al. 3bis ajouté par le Conseil national, alors qu'une minorité a proposé de se rallier à la décision de ce dernier. Le conseil a suivi l'avis de la majorité, rejetant clairement la proposition de la minorité par 34 voix contre 5. Il a par ailleurs biffé l'art. 11a relatif aux autres instruments de surveillance, le ch. IIbis selon lequel le Conseil fédéral est tenu de soumettre l'ordonnance à l'approbation du Parlement, ainsi que le ch. III, al. 3 et le ch. 4, selon lesquels les intérêts des emprunts à conversion obligatoire ne sont pas soumis à l'impôt anticipé pendant cinq ans.

Le Conseil national a maintenu sa décision sur l'art. 10, al. 1, qui règle la teneur des décisions de la FINMA et la manière dont celles-ci sont respectées ainsi que l'information du public à ce sujet. A une nette majorité, le conseil a également maintenu sa décision sur le ch. IIbis portant sur l'approbation de l'ordonnance par le Parlement. Enfin, il a également maintenu sa décision relative à l'exonération temporaire de l'impôt anticipé sur les emprunts à conversion obligatoire.

Le Conseil des États a suivi la décision du Conseil national concernant l'art. 10, al. 1. Par contre, il a maintenu ses décisions concernant les autres divergences (ch. IIbis, ch. III, al. 3, et ch. 4). Le projet est donc retourné au Conseil national, qui a maintenu sa décision concernant l'art. IIbis ; par ailleurs, il a éliminé la divergence sur le ch. III, al. 3 ; enfin, sur la proposition de sa commission, il a assoupli le ch. 4 : seuls les émetteurs étrangers seront exonérés de l'impôt anticipé.

Étant donné qu'il subsistait encore des divergences, le projet a été soumis à la conférence de conciliation. Au ch. IIbis, cette dernière a proposé de se rallier à la décision du Conseil national et de soumettre l'ordonnance à l'approbation du Parlement ; elle a par ailleurs proposé de biffer le ch. 4 relatif à l'impôt anticipé, comme le souhaitait le Conseil des États. Les deux conseils se sont ralliés aux propositions de la conférence de conciliation.

Au vote final, le Conseil national a adopté le projet par 137 voix contre 46 et 9 abstentions ; le Conseil des États en a fait de même par 41 voix contre 0 et 3 abstentions.