Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de soumettre à l'Assemblée fédérale un projet de loi qui vise à garantir la possibilité de recourir contre les ordonnances et les décisions du Conseil fédéral qui se fondent directement sur la Constitution fédérale (art. 184 al. 3 et art. 185 al. 3 de la Constitution fédérale), ainsi que contre les ordonnances ou arrêtés fédéraux simples de l'Assemblée fédérale correspondants (art. 173 al. 1 let. c de la Constitution).

Une minorité propose le rejet de la motion : Joder, Baettig, Fehr Hans, Geissbühler, Perrin, Rutschmann, Schibli, Wobmann.

Begründung

En vertu de l'article 29a de la Constitution ainsi que des articles 6 et 13 CEDH, toute personne a le droit de déposer, auprès d'une autorité judiciaire indépendante, un recours contre une décision d'une autorité étatique qui la concerne directement. Toutefois, aux termes de l'art. 189, al. 4, de la Constitution, les "actes de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral ne peuvent pas être portés devant le Tribunal fédéral", sauf exceptions prévues par la loi. Or, la législation en vigueur ne permet pas de porter directement devant le tribunal les décisions du Conseil fédéral et les arrêtés fédéraux simples de l'Assemblée fédérale qui se fondent sur l'art. 184, al. 3, sur l'art. 185, al. 3, ou sur l'art. 173, al. 1, let. c, de la Constitution, alors que, dans certains cas, les mesures concernées peuvent porter gravement atteinte aux droits fondamentaux des personnes concernées. Il est vrai qu'il est toujours possible d'attaquer un acte d'application des ordonnances correspondantes qu'une instance subordonnée aurait promulgué a posteriori ; néanmoins, la distinction entre ordonnance et décision n'est pas toujours évidente dans la pratique ; en outre, on ne peut exclure qu'une ordonnance porte directement atteinte aux droits d'une personne même si elle n'est pas mise en oeuvre au moyen d'un acte d'application.

La loi fédérale du 17 décembre 2010 sur la sauvegarde de la démocratie, de l'état de droit et de la capacité d'action dans les situations extraordinaires (FF 2010 8207), qui trouve son origine dans une initiative parlementaire de la CIP du Conseil national (09.402), empêche certes efficacement que les dispositions relevant du droit d'urgence puissent rester en vigueur pour une durée indéterminée et prévoit que les institutions soient rétablies dans leurs compétences ordinaires aussi vite que possible. L'absence de protection juridique des personnes directement concernées par des mesures relevant du droit de nécessité reste cependant une lacune de l'État de droit, qu'il s'agit de combler.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral considère que le régime de protection juridique mis en place dans le cadre de la réforme de la justice du 12 mars 2000, de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF ; RS 173.110) et de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF ; RS 173.32) suffit, y compris en ce qui concerne les mesures prévues aux articles 184 alinéa 3, 185 alinéa 3 et 173 alinéa 1 lettre c de la Constitution fédérale.

L'article 29a de la Constitution et les articles 6 et 13 CEDH ne confèrent pas un droit absolu à attaquer les décisions d'un État devant les tribunaux. L'article 6 CEDH reconnaît ce droit uniquement pour les prétentions de caractère civil, le terme "civil" s'entendant ici au sens large. L'article 13 CEDH énonce le droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale contre toute violation des droits reconnus dans la convention. Cette instance ne doit pas forcément être un tribunal. L'article 29a de la Constitution autorise, dans des cas exceptionnels, des dispositions légales permettant de déroger au principe de la garantie de l'accès au juge. Dans l'optique du constituant, ces dérogations devaient s'appliquer en premier lieu aux décisions à caractère essentiellement politique concernant la sûreté intérieure ou extérieure et les autres affaires relevant des relations extérieures (cf. FF 1997 I 531).

Voici comment le législateur et les tribunaux ont concrétisé ces normes de droit constitutionnel et de droit international :

1. Lorsqu'un recours est recevable devant le Tribunal administratif fédéral en vertu de la LTAF, la compétence décisionnelle du Conseil fédéral est transférée d'office au département compétent (art. 47 al. 6 de la loi du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration ; RS 172.010). Les recours contre les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures sont irrecevables devant le Tribunal administratif fédéral (et en dernière instance devant le Tribunal fédéral) si la décision revêt un caractère politique prépondérant, à moins que que le droit international (en particulier l'art. 6 CEDH) ne confère un droit à ce que la cause soit jugée par un tribunal (art. 32 al. 1 let. a LTAF ; art. 83 let. a LTF ; ATF 132 II 342 consid. 1). Toutefois, si le Conseil fédéral commet lui-même, pour des motifs politiques, des atteintes à des droits de caractère civil au sens de l'article 6 CEDH, le Tribunal administratif fédéral doit entrer en matière sur le recours de la personne concernée même en l'absence d'une base légale en droit interne (le Tribunal administratif fédéral devrait appliquer la pratique développée dans l'ATF 130 I 312 consid. 1.1).

2. Le Conseil fédéral doit renoncer à rendre une décision fondée directement sur la Constitution et charger le département compétent de statuer en première instance si une violation matérielle de la CEDH et par voie de conséquence le droit à un recours effectif au sens de l'article 13 CEDH ne peuvent pas être exclus de manière catégorique, quand bien même la cause ne porterait pas sur une prétention de caractère civil au sens de l'article 6 CEDH (ATF 129 II 193 consid. 4.2.2). Suivant les dispositions régissant l'organisation judiciaire fédérale, les décisions du département peuvent être portées soit devant le Conseil fédéral, soit devant le Tribunal fédéral administratif, puis le Tribunal fédéral.

3. Les autorités d'application du droit examinent de cas en cas la compatibilité des ordonnances avec le droit de rang supérieur. Lorsqu'une ordonnance produit les mêmes effets qu'une décision, c'est-à-dire qu'elle porte atteinte directement aux droits d'une personne, la personne concernée peut exiger un droit de recours sans devoir attendre l'adoption d'un acte d'application (JAAC 2007.6 consid. II 4 ; ATF 133 II 450 consid. 2.1).

4. Il n'existe pour l'heure aucune jurisprudence concernant les arrêtés fédéraux simples au sens de l'art. 173, al. 1, let. c, de la Constitution. Le Conseil fédéral estime peu probable qu'un arrêté simple de l'Assemblée fédérale doive pouvoir faire l'objet d'un recours en vertu de l'article 6 ou de l'article 13 CEDH. Le cas échéant, le Tribunal administratif fédéral ou le Tribunal fédéral pourrait entrer en matière sur un tel recours (ATF 125 II 417 consid. 4a et d par analogie).

Il n'est pas nécessaire d'étendre, par le biais d'une disposition légale, la protection juridictionnelle à l'ensemble des ordonnances et des décisions du Conseil fédéral et de l'Assemblée fédérale directement fondées sur la Constitution. Une telle extension serait incompatible avec le caractère extraordinaire des situations dont il est question ici. Enfin, elle introduirait pour les ordonnances un contrôle abstrait des normes qui n'existe pas pour les autres actes législatifs fédéraux.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.