Wortlaut

Le Conseil fédéral a récemment bloqué les comptes bancaires en Suisse de divers (anciens) chefs d'État étrangers. Il s'est appuyé à cet effet sur l'article 184 de la Constitution fédérale. Cette mesure a semé le doute dans les établissements financiers et auprès de leurs clients.

Le Conseil fédéral est prié de répondre aux questions suivantes :

1. Quelle est sa définition du terme "potentat"?

2. A-t-il préparé des listes qui inventorient des États et des "personnes politiquement exposées" et qui permettraient de bloquer rapidement des comptes en cas de besoin ? Si c'est le cas, combien d'États et de personnes figurent sur ces listes et ces dernières ont-elles été transmises aux établissements financiers à titre préventif ?

3. Le blocage d'un compte avant le dépôt d'une demande d'entraide judiciaire par les autorités compétentes de l'État considéré constitue-t-il une mesure d'urgence destinée à maintenir de bonnes relations ? Cette démarche contribue-t-elle à renforcer la place financière suisse ?

4. Toutes les mesures prises sont-elles coordonnées avec celles d'autres États ?

5. Comment fonctionne la communication entre le Conseil fédéral et les établissements financiers ? Plus précisément, quand les banques ont-elles été informées des intentions de ce dernier ?

6. Quels critères concrets doivent être remplis en termes d'aggravation de la situation dans un pays pour que des comptes soient bloqués sur ordre du Conseil fédéral ?

7. Quels critères distinguent les comptes des potentats des comptes des États ? Lorsque l'on prend des mesures dans ce domaine, adopte-t-on une approche différente si l'État en question est une monarchie ou un sultanat/émirat ? S'assure-t-on que l'État peut remplir ses engagements financiers internationaux malgré le blocage de comptes ?

8. Les banques sont tenues de respecter leur devoir de diligence lorsqu'elles acceptent des fonds de "personnes politiquement exposées". Depuis 2006, elles auraient dû examiner d'elles-mêmes la question de l'origine licite de ces fonds (art. 322septies du Code pénal concernant la "corruption d'agents publics étrangers"). Le problème pour le Conseil fédéral n'est-il pas aussi que des fonds qui ont été considérés pendant des dizaines d'années comme étant d'origine licite deviennent soudain d'origine illicite après le renversement des dirigeants de l'État en question ?

9. Le Crédit Suisse émet aujourd'hui des obligations convertibles contingentes auprès de ses grands actionnaires. Les investisseurs arabes souscrivent eux aussi ce type d'obligations. Ils ont parfois des liens très étroits avec les dirigeants du Qatar et de l'Arabie saoudite. Qu'adviendra-t-il de ces obligations si ces monarchies/sultanats s'effondrent ?

10. D'autres avoirs (biens immobiliers, par ex.) seront-ils bloqués, ce qui empêcherait leur aliénation ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Il n'y a pas en droit suisse de définition du terme "potentat". Le Conseil fédéral n'a pas non plus de définition propre, c'est pourquoi il évite, autant que possible, d'employer ce terme. Dans le contexte des gels d'avoirs décidés récemment par le Conseil fédéral et dans le cadre de la législation suisse de lutte contre le blanchiment d'argent, il est fait référence non pas aux "potentats" mais aux "personnes politiquement exposées" (PPE). Cette expression est notamment définie dans la loi fédérale du 1er octobre 2010 sur la restitution des valeurs patrimoniales d'origine illicite de personnes politiquement exposées (RS 196.1) ainsi que dans l'ordonnance de l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers sur la prévention du blanchiment d'argent et du financement du terrorisme (RS 955.033.0). Selon cette définition, des PPE sont des personnes qui occupent ou ont occupé des fonctions publiques importantes à l'étranger, soit notamment les chefs d'État ou de gouvernement, les politiciens de haut rang, les hauts fonctionnaires de l'administration, de la justice, de l'armée et des partis au niveau national, ainsi que les membres des plus hauts organes des entreprises étatiques d'importance nationale. Sont également considérées comme des PPE des entreprises ainsi que des personnes physiques qui, de manière reconnaissable, sont proches des personnes précitées pour des raisons familiales ou personnelles ou pour des raisons d'affaires.

2. Le Conseil fédéral suit de très près la situation en Afrique du Nord et au Proche-Orient. Sa politique ne prévoit toutefois pas de dresser des listes en prévision de tous les développements possibles dans les différents États de cette région.

3. La Suisse a un intérêt éminent à éviter que sa place financière ne soit utilisée abusivement. C'est pourquoi elle oeuvre depuis des années de manière proactive dans la lutte contre le blanchiment d'argent et pour la restitution d'avoirs illicites. Ainsi le Conseil fédéral avait déjà bloqué en 1986 dans l'affaire Marcos ou encore en 1997 dans l'affaire Mobutu des avoirs de PPE. Compte tenu des événements politiques survenus en Afrique du Nord au cours des dernières semaines, le Conseil fédéral a agi avec rapidité et gelé les avoirs éventuellement déposés en Suisse par les (anciens) chefs d'État des pays concernés ou des personnes de leur entourage. Cette démarche répond à un double objectif : empêcher que des valeurs patrimoniales acquises illégalement ou des fonds publics détournés soient retirés de Suisse et permettre aux autorités judiciaires des États concernés d'adresser à la Suisse une demande d'entraide judiciaire, ce que la Tunisie et l'Égypte ont entre-temps déjà fait. Ainsi, l'approche de la Suisse peut, selon les circonstances, également favoriser les bonnes relations entre notre pays et ces États, même si tel n'est pas le but initial des mesures de blocage.

4. Non, les mesures de blocage ont généralement été prises de manière autonome par la Suisse, sans coordination formelle avec d'autres États. Toutefois, la Suisse a entretenu - et entretient toujours - des contacts informels avec d'autres États et, surtout, avec l'UE en ce qui concerne les développements en Afrique du Nord et au Proche-Orient.

5. L'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers a dûment informé les institutions financières des décisions prises par le Conseil fédéral sur le blocage des avoirs susmentionnés. Elle l'a fait dès la publication et l'entrée en vigueur des ordonnances correspondantes.

6. Comme indiqué en réponse à la question 3, un blocage d'avoirs de PPE en Suisse est principalement ordonné dans la perspective d'une coopération ultérieure sous la forme d'une entraide judiciaire avec les États ayant connu un renversement politique. Les expériences passées démontrent que, tant que les PPE sont au pouvoir, aucune procédure pénale n'est engagée contre ces personnes dans ces États, et il n'y a donc pas de demande d'entraide judiciaire adressée à la Suisse. Dès lors, un blocage d'avoirs tel que décrété par le Conseil fédéral ces dernières semaines n'a, de manière générale, de sens qu'une fois qu'un régime a été renversé.

Lorsqu'il s'agit d'ordonner ou non des mesures de blocage d'avoirs se basant sur l'art. 184, al. 3, de la Constitution, le Conseil fédéral tient compte des circonstances propres à chaque cas et, en particulier, des critères suivants :

- corruption endémique, généralisée et notoire dans laquelle sont également impliqués les PPE et leur entourage ;

- probabilité que des fonds de PPE des pays concernés soient déposés en Suisse ;

- probabilité qu'une demande d'entraide judiciaire concernant ces fonds soit ultérieurement adressée à la Suisse.

7. Le gel d'avoirs concerne des personnes physiques ainsi que des organisations et entreprises spécifiques. Il ne vise toutefois pas l'État en tant que tel. Les listes des noms dans les annexes des ordonnances sont exhaustives.

8. La Suisse possède une législation stricte en matière de lutte contre le blanchiment d'argent (LBA ; RS 955.0), qui impose aux institutions financières des obligations de communiquer et de diligence poussées. Les mesures ancrées dans cette loi servent en premier lieu à empêcher le placement d'argent d'origine criminelle en Suisse. Étant donné que les avoirs de PPE recèlent un risque particulièrement élevé, l'obligation de diligence que doivent remplir les institutions financières est elle aussi très stricte. En pareil cas, les intermédiaires financiers sont notamment tenus de clarifier l'origine des valeurs patrimoniales remises ainsi que de la fortune. Si l'intermédiaire financier présume, sur la base de soupçons fondés, que les valeurs patrimoniales proviennent d'un crime, qu'elles sont soumises au pouvoir de disposition d'une organisation criminelle, qu'elles ont un rapport avec une infraction en matière de blanchiment d'argent, respectivement d'organisation criminelle, ou encore qu'elles servent au financement du terrorisme, il est tenu d'en informer immédiatement le Bureau de communication en matière de blanchiment d'argent et de bloquer les avoirs concernés (art. 9 et 10 LBA). Ce devoir d'information vaut également s'il est mis un terme à des négociations en vue de relations commerciales en raison des motifs de soupçon cités ci-dessus. Les dispositions de la loi sur le blanchiment d'argent s'appliquent par ailleurs à tous les avoirs placés en Suisse, que le partenaire commercial soit un PPE ou non.

Le gel des avoirs ordonné par le Conseil fédéral dans le cadre des événements survenus en Afrique du Nord est une mesure qui revêt un caractère purement préventif et dont la durée de validité est limitée. Elle n'a nullement valeur d'accusation ou de confiscation. Il s'agit bien plus de clarifier la question relative à la licéité de l'origine des avoirs bloqués par la voie judiciaire, dans le cadre d'une procédure pénale nationale ou d'une entraide judiciaire fondée sur cette dernière.

9. Le Credit suisse (CS) a indiqué qu'il prévoyait d'émettre des Cocos ("Contingent Convertible Bonds"), à savoir des emprunts automatiquement convertis en actions en cas de crise. Ces Cocos constituent donc des titres de créance qui, lors d'un événement déterminé (survenance d'un élément déclencheur, "trigger"), sont convertis en fonds propres ou amortis. Un fonds souverain et d'autres investisseurs de différents États du Golfe se sont déclarés prêts à acheter ces titres pour un montant total de 6 milliards de francs suisses. Le placement des Cocos par le CS aura toutefois lieu au plus tôt en automne 2013 ; pour l'instant, seul un accord a été conclu avec les investisseurs de la région du Golfe en vue de la souscription de ces emprunts.

Il est difficile de prévoir les répercussions sur les Cocos d'un éventuel renversement du pouvoir dans la région. Le Conseil fédéral ne spécule pas sur les possibles développements ; mais il observe la situation attentivement. La fonction de garantie des Cocos reste en principe intacte. Dans tous les cas, ces Cocos seraient convertis en actions dès que le seuil prescrit serait atteint.

10. Les ordonnances de blocage du Conseil fédéral sont claires sur ce point : aux termes de l'art. 1, al. 1, de chaque ordonnance, les gels portent explicitement non seulement sur des avoirs, mais aussi sur d'autres ressources économiques. Ils recouvrent ainsi les valeurs patrimoniales de tout type, qu'elles soient matérielles ou immatérielles, mobilières ou immobilières. Il est dès lors possible de bloquer les biens immobiliers au même titre que l'argent et d'empêcher leur aliénation.

Réponse du Conseil fédéral.