12.1031 · Question · 2012-03-16
Département de justice et police
Liquidé
Wortlaut
Le Conseil fédéral est prié d'indiquer s'il est prêt à proposer comme variante, pour la mise en oeuvre de l'examen matériel préliminaire visé au chiffre 1 de la motion 11.3468, "Mesures visant à garantir une meilleure compatibilité des initiatives populaires avec les droits fondamentaux", un modèle qui prendrait la forme de la disposition suivante : "Si l'examen préliminaire révèle des motifs sérieux pouvant conduire à déclarer nulle l'initiative populaire et que les auteurs de l'initiative ne rectifient pas le texte dans le délai imparti, la Chancellerie fédérale soumet immédiatement l'initiative aux chambres afin qu'elles confirment ou infirment l'avis de nullité."
Si l'examen préliminaire fait apparaître l'existence de motifs sérieux pouvant conduire à déclarer l'initiative nulle mais que les auteurs de l'initiative peuvent commencer à récolter des signatures, du fait de l'absence de décision contraignante de l'Assemblée fédérale (le modèle proposé au ch. 1 de la motion précitée ne prévoit pas de décision contraignante), deux problèmes peuvent se poser étant donné que l'autorité chargée de l'examen préliminaire et l'Assemblée fédérale ne prendront pas forcément la même décision :
1. si l'examen préliminaire est plutôt négatif, il sera plus difficile aux auteurs de l'initiative de récolter des signatures, alors même qu'en réalité la décision finale appartient à l'Assemble fédérale ;
2. si au contraire l'examen préliminaire est plutôt positif, il sera aussi facile qu'aujourd'hui aux auteurs de l'initiative de recueillir des signatures, mais la frustration n'en sera que plus grande si l'Assemblée fédérale rend ensuite une décision négative, à moins que celle-ci ne s'estime contrainte, comme c'est le cas aujourd'hui, d'avaliser également les initiatives nulles.
Dans le modèle que je propose, il y aurait unité de la décision. Si l'initiative ne pose pas de problème d'incompatibilité (c'est le cas pour la plupart des initiatives), la procédure se déroulera selon le modèle proposé dans la motion. Si au contraire l'examen préliminaire révèle un problème d'incompatibilité, l'organe compétent sera immédiatement saisi et une décision contraignante sera rendue. La sécurité du droit et la démocratie s'en trouveront renforcées.
Le modèle que je propose peut présenter deux inconvénients. Le premier est qu'il retarde la procédure de quelques mois ; mais c'est un risque que les auteurs de l'initiative devront accepter s'ils ne rectifient pas leur texte malgré l'avertissement qui leur a été adressé. Le second est que les auteurs de l'initiative pourraient abuser du système en portant l'objet directement devant l'Assemblée fédérale sans avoir la légitimité conférée par les signatures ; il faudrait alors prévoir des garde-fous pour prévenir ce type d'abus.
Stellungnahme des Bundesrates
Le Conseil fédéral ne souhaite pas proposer, dans le cadre de la mise en oeuvre de la motion 11.3468, un examen préliminaire selon le modèle décrit dans la question, et ce pour les raisons suivantes :
Si l'examen préliminaire interne à l'administration aboutit à la constatation qu'il existe des motifs d'invalidation importants, l'Assemblée fédérale sera amenée à se prononcer sur la validité de l'initiative populaire avant le début de la récolte des signatures, alors qu'il n'est pas certain que le texte obtiendra les 100 000 signatures nécessaires. Une discussion politique de l'objectif concret de l'initiative n'aura vraisemblablement pas encore eu lieu à ce stade précoce de la procédure. Les débats au Parlement offriront cependant aux auteurs de l'initiative la même publicité que celle qui accompagne d'ordinaire l'aboutissement d'une initiative.
Le Conseil fédéral - et non la Chancellerie fédérale - devra transmettre à l'Assemblée fédérale une proposition d'arrêté concernant la validité de l'initiative, accompagnée d'un message. L'Assemblée fédérale devrait alors prendre une décision définitive à ce sujet et examiner toutes les conditions de validité énumérées à l'art. 139, al. 3, de la Constitution fédérale (respect de l'unité de la forme, de l'unité de la matière et des règles impératives du droit international). L'élaboration d'un message et son examen, d'abord par les commissions parlementaires compétentes, puis par le plenum de chacune des chambres, auront pour effet de retarder le début de la récolte des signatures. Il sera ainsi plus difficile, pour un comité d'initiative, de réagir à des événements d'actualité en lançant une initiative populaire et de profiter de l'actualité du sujet pour rassembler rapidement les signatures nécessaires. On peut y voir un affaiblissement des droits populaires.
Si elle confirme la validité de l'initiative, l'Assemblée fédérale devra se saisir de celle-ci une deuxième fois après la récolte des signatures nécessaires, afin de décider de sa recommandation de vote et, le cas échéant, de proposer un contre-projet direct ou indirect. Comme l'examen de la validité aurait lieu avant la récolte des signatures, il est en outre possible que des initiatives populaires ayant été déclarées invalides par l'Assemblée fédérale soient déposées une seconde fois sous une forme légèrement modifiée. L'Assemblée fédérale devrait alors examiner plusieurs fois des textes ayant, pour l'essentiel, le même contenu, ce qui entraînerait en fin de compte une charge supplémentaire pour les autorités fédérales. On ne peut donc en attendre un gain pour la sécurité du droit et la démocratie, contrairement à ce que laisse entendre la question.
Le texte de la question fait référence à un certain nombre de problèmes qui pourraient survenir au cas où les autorités chargées de l'examen préliminaire ne parvenaient pas à la même conclusion que l'Assemblée fédérale en ce qui concerne la validité de l'initiative populaire. Le Conseil fédéral tiendra compte de ce point dans la mise en oeuvre de la motion 11.3468. Il faut relever en outre que ni l'Assemblée fédérale, ni le Conseil fédéral, ne seront liés par l'avis de l'autorité chargée de l'examen préliminaire. Le Conseil fédéral pourra, le cas échéant, s'écarter de la motivation et du résultat de cet examen dans son message à l'adresse du Parlement. Quoiqu'il en soit, les risques de décisions divergentes seront selon toute vraisemblance mineurs, dans la mesure où les autorités chargées de l'examen préliminaire s'appuieront, en règle générale, sur la pratique des autorités fédérales, en particulier celle de l'Assemblée fédérale.
Réponse du Conseil fédéral.