Obligation future pour les assureurs-vie d'appliquer un taux d'intérêt maximal. Des frais en plus pour les assureurs et les assurés, un handicap concurrentiel pour l'ensemble du secteur?

12.4097 · Interpellation · 2012-12-11

Département des finances

Liquidé

Wortlaut

Sans que personne s'en émeuve, les responsables de l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA) ont approuvé à titre provisoire une nouvelle formule destinée à calculer le taux d'intérêt maximal que devront appliquer indistinctement et quel que soit leur degré d'exposition au risque tous les assureurs-vie pour la constitution de leurs provisions techniques. Ce nouveau système est synonyme pour les assureurs comme pour les assurés d'une augmentation des coûts et des risques, et compromet la bonne santé du secteur des assurances en lui infligeant un désavantage concurrentiel par rapport à ses concurrents européens.

L'article 16 de la loi sur la surveillance des assurances fait justement obligation aux assureurs-vie de constituer des provisions techniques suffisantes pour leur permettre de faire face à leurs engagements futurs. Le taux d'intérêt nécessaire au calcul des rendements attendus joue à cet égard un rôle clé. Dans sa circulaire 2008/43, la FINMA indique qu'"il faut utiliser ... des taux d'intérêt se situant avec certitude au-dessous du rendement escompté du portefeuille de placements attribué, déduction faite des frais". Les assureurs-vie sont du reste tenus de remettre chaque année à la FINMA un rapport qui établit qu'ils respectent bien cette règle.

Par ailleurs, le "test suisse de solvabilité" (SST) est entré en vigueur en janvier 2011. Ce dispositif permet aux assureurs-vie de connaître le montant des réserves dont ils ont besoin pour pouvoir assumer les engagements qu'ils ont pris à long terme envers leurs clients. L'UE connaît une réglementation analogue (Solvabilité II), mais celle-ci n'est pas encore entrée en force.

Malgré la solidité de ce système, plus sévère que celui qui prévaut dans l'UE, la FINMA a l'intention de modifier sous peu la circulaire 2008/43 pour imposer une règle encore plus stricte, en obligeant les assureurs-vie, quels que soient leur portefeuille d'investissement et les risques de placement auxquels ils sont exposés, à appliquer pour la constitution de leurs provisions techniques un taux d'intérêt maximal unique, donc à se fonder sur un rendement attendu identique pour tous. Ce taux d'intérêt maximal devra correspondre forfaitairement et à 1,0 % à la moyenne sur dix ans des rendements des obligations à dix ans de la Confédération (règle dite "100/10/10"). La direction et le conseil d'administration de la FINMA ont d'ores et déjà donné provisoirement leur feu vert à cette règle qui devrait être approuvée définitivement en 2013 et entrer en vigueur la même année.

Alors que selon la FINMA, cette règle des "100/10/10" est censée protéger assureurs-vie et assurés et prévenir les distorsions de concurrence par rapport à l'UE, c'est précisément le contraire qui se produira. De fait, ce sont justement les compagnies d'assurance sur la vie détenant un portefeuille à faible risque qui devront constituer des réserves supplémentaires qui dépasseront rapidement leurs fonds propres. Cette nouvelle règle s'appliquera au détriment des assurés et compromettra la compétitivité des assureurs suisses face à la concurrence européenne sur un segment de marché comparativement peu risqué mais néanmoins robuste.

Plusieurs responsables de la FINMA ayant affirmé de manière générale que celle-ci n'avait pas vocation à soutenir la compétitivité des entreprises suisses, une certaine inquiétude se répand aujourd'hui dans une branche qui, avec le bon sens qui la caractérise, non seulement n'a été pour rien dans la crise financière mondiale, mais a su parfaitement la surmonter malgré les conséquences néfastes qui en ont résulté.

Aussi le Conseil fédéral est-il prié de répondre aux questions suivantes :

1. Est-il exact que la FINMA envisage d'adopter la nouvelle règle précédemment évoquée ?

2. Sur quelle base légale la FINMA asseoit-elle la nouvelle règle du taux d'intérêt maximal ?

3. Quelles règles les pays de l'UE appliquent-ils en la matière ? Quel sera le désavantage concurrentiel pour la Suisse ?

4. À combien s'élèveront pour les intéressés les surcoûts, tels qu'ils doivent être pris en compte en vertu de l'article 7 de la loi sur la surveillance des marchés financiers (LFINMA)? Les évaluations de la FINMA et celles de la branche sont-elles concordantes ? Quels sont les risques pour les assurés, pour les assureurs-vie et pour l'économie suisse en général ?

5. Le Conseil fédéral est-il d'avis qu'il y a lieu de revoir la nouvelle règle, et sous quelle forme juridique ?

Stellungnahme des Bundesrates

Dans le domaine des assurances, les provisions techniques sont essentielles à la protection des preneurs d'assurance, puisqu'elles doivent être couvertes pendant toute la durée du contrat par des valeurs patrimoniales librement disponibles et libres de tout engagement (fortune liée). De cette manière, les provisions techniques déterminent le montant de la fortune liée qui doit assumer la fonction de couverture de responsabilité pour satisfaire les prétentions des preneurs d'assurance en cas d'insolvabilité d'une entreprise d'assurance.

Cependant, les entreprises d'assurance interprètent de manière très différente l'exigence visant à constituer des provisions techniques suffisantes. Certains assureurs-vie évaluent par exemple des parts de leurs réserves avec un taux d'intérêt de 3 % et plus. Au vu du faible rendement des obligations de la Confédération, on ne peut accepter l'utilisation de taux d'escompte si élevés, qui mettent en péril la satisfaction des engagements à long terme consentis par les assureurs-vie à l'égard de leurs clients.

1. La FINMA envisage effectivement de réglementer le taux d'évaluation maximal autorisé. À cet effet, elle examine notamment le recours à la règle des "100/10/10" mentionnée dans l'interpellation.

Si une adaptation de la circulaire "Provisions techniques dans l'assurance sur la vie (2008/43)" de la FINMA s'avère nécessaire, la FINMA soumettra préalablement et comme le veut l'usage le texte aux milieux intéressés pour que ceux-ci prennent position. En outre, la FINMA prévoit également d'évaluer les conséquences possibles avant de procéder à une éventuelle consultation.

2. L'art. 16, al. 1, de la loi sur la surveillance des assurances (RS 961.01) oblige les entreprises d'assurance à constituer des provisions techniques suffisantes pour l'ensemble de leurs activités. L'alinéa 2 de cette même disposition autorise le Conseil fédéral à fixer les principes relatifs à la constitution des provisions techniques, d'une part, et à charger la FINMA de fixer les modalités concernant les genres et les niveaux des provisions techniques, d'autre part. À l'art. 54, al. 4, de l'ordonnance sur la surveillance (RS 961.011), le Conseil fédéral a attribué cette compétence à la FINMA.

3. Les produits de l'assurance sur la vie étant très disparates dans les différents pays, une comparaison des réglementations en vigueur dans d'autres États n'est possible que dans une certaine mesure. L'Allemagne et la France disposent également de règles portant sur les taux d'évaluation maximums (du moins pour certaines catégories de produits). Ces règles se fondent sur la moyenne mobile du rendement des emprunts émis par l'État.

La mesure prévue a des effets sur les provisions statutaires des entités juridiques sises en Suisse. Étant donné que la libre prestation des services entre la Suisse et l'EEE n'existe pas dans le secteur des assurances (excepté avec le Liechtenstein), les assurances établies en Suisse (dont les services peuvent être proposés exclusivement à des clients suisses) et celles établies au sein de l'EEE (dont les services sont destinés exclusivement aux clients de l'EEE) ne sont pas en concurrence les unes avec les autres. La mesure n'entraîne donc pas de désavantage concurrentiel dans le cadre de l'activité exercée à l'étranger.

4. En principe, la mesure n'entraîne aucun des coûts visés à l'article 7 de la loi sur la surveillance des marchés financiers (RS 956.1). Mais les assureurs doivent faire face à des dépenses qui dépendent de l'évolution des taux d'intérêt. S'il devait être nécessaire d'adapter les provisions statutaires, l'adaptation aurait lieu dans le cadre d'un plan de financement pouvant durer jusqu'à dix ans, ce qui constitue un allégement pour les assureurs-vie.

De nombreuses entreprises d'assurance ont déjà baissé leurs taux d'évaluation au 31 décembre 2012. Si l'augmentation des provisions statutaires n'était plus nécessaire suite à la remontée des taux, l'excédent de provision pourrait être dissout. On assisterait en fin de compte à un report temporaire des bénéfices.

La réglementation permettrait d'améliorer la protection des assurés. La probabilité que l'assureur-vie ne puisse pas fournir les prestations d'assurance est fondamentalement réduite grâce au relèvement de la couverture de responsabilité. Pour l'assureur-vie, le risque d'intérêt (coût du rachat) prédomine, raison pour laquelle les portefeuilles présentant de faibles risques s'accompagnent en général de taux d'évaluation bas et ne sont par conséquent pas touchés par la réglementation.

5. La compétence de fixer les modalités concernant les genres et les niveaux des provisions techniques incombe à la FINMA, c'est pourquoi il n'appartient pas au Conseil fédéral mais au Tribunal administratif fédéral de vérifier une éventuelle réglementation.

Réponse du Conseil fédéral.