Zusammenfassung

Message du 26 juin 2013 relatif à l‘«lnitiative sur les bourses d‘études» et au contre-projet indirect (révision totale de la loi sur les contributions à la formation)

Ausgangslage

Déposée le 20 janvier 2012 par l'Union des étudiant-e-s de Suisse (UNES) avec plus de 117 000 signatures valables, l'initiative populaire sur les bourses d'études a pour objectif l'harmonisation des systèmes d'attribution des bourses grâce à un transfert des cantons vers la Confédération de la compétence en matière de législation s'appliquant au degré tertiaire. Elle propose que la Confédération définisse et uniformise les critères d'attribution, en déterminant qui peut bénéficier d'aides à la formation, dans quels cas et pour quel montant. Actuellement, l'attribution d'aides à la formation (bourses et prêts d'études) relève de la compétence des cantons. La Confédération subventionne les prestations que les cantons versent aux étudiants des hautes écoles et de la formation professionnelle supérieure. Le transfert de compétences proposé par l'UNES impliquerait de ce fait une modification de l'art. 66 (Aides à la formation) de la Constitution fédérale. Le but de l'initiative populaire est de permettre aux étudiants suisses de recevoir des aides financières publiques leur garantissant un niveau de vie minimal. L'initiative impose également à la Confédération de s'engager davantage dans le financement du régime des bourses.

Tout en affirmant soutenir l'harmonisation des régimes de bourses d'études et vouloir créer de meilleures conditions pour l'égalité des chances dans l'accès aux études supérieures, le Conseil fédéral a décidé d'élaborer un contre-projet qui permet à la Confédération de répondre, dans le cadre des compétences que lui confère la Constitution, à l'exigence exprimée dans l'initiative d'harmoniser le régime des bourses d'études dans toute la Suisse. Lors de sa séance du 26 juin 2013, il a approuvé le projet et le message relatifs à la révision totale de la loi sur les contributions à la formation. La révision totale constitue ainsi le contre-projet indirect du Conseil fédéral à l'Initiative sur les bourses d'études déposée par l'UNES. Ce projet de loi régit les conditions d'allocation des contributions fédérales aux cantons. Il appartient aux cantons de déterminer quels étudiants ont droit à une aide à la formation et de fixer le montant de cette dernière, et la présente révision ne prévoit pas de modifier ce principe. Sur le plan cantonal, un Accord intercantonal sur l'harmonisation des régimes de bourses d'études (concordat sur les bourses d'études) a été adopté le 18 juin 2009. Depuis lors, 16 cantons ont adhéré à ce concordat, qui est entré en vigueur le 1er mars 2013. L'objectif du concordat est l'harmonisation des 26 lois cantonales sur les bourses d'études. Il fixe à l'échelle nationale les principes essentiels et les normes minimales concernant l'octroi des aides à la formation pour les formations du degré secondaire II et du degré tertiaire, ce que demande également le texte de l'UNES. Le projet de révision de la loi reprend l'objet et le champ d'application de la loi en vigueur (degré tertiaire) : il prévoit d'une part que seuls les cantons qui respectent les conditions d'harmonisation relatives au degré tertiaire définies dans le concordat intercantonal ont droit à des subventions fédérales dans le cadre du régime des bourses d'études ; d'autre part, il ne contient aucune indication relative au montant des aides à la formation et maintient l'allocation de la contribution fédérale sous la forme de forfaits et sa répartition entre les cantons en fonction de la population résidente. (sources : message et communiqué de presse du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Au Conseil national, l'initiative sur les bourses d'études ne convainc pas. Seuls le PS et les Verts la soutiennent. Mais tous s'accordent à dire que la situation actuelle en matière de bourses d'études n'est pas satisfaisante. Le groupe UDC, quant à lui, estime que le système actuel a fait ses preuves et refuse donc tant l'initiative (projet 1) que le contre-projet indirect du Conseil fédéral (projet 2). Selon Fathi Derder (RL/VD), rapporteur de la commission, le texte de l'initiative pose les bonnes questions, mais les réponses sont excessives. Quant au revenu minimal demandé, il revient à accorder aux étudiants une rente peu motivante, encline à endormir les cerveaux plutôt qu'à les stimuler. La commission approuve donc la loi amendée et propose de rejeter l'initiative sans opposer de contre-projet direct. Une majorité d'élus a reconnu l'importance de soutenir la formation de la jeunesse dans un pays qui manque de ressources naturelles comme la Suisse. De même, la plupart ont souligné que l'égalité des chances doit être améliorée : l'accès d'un étudiant à une bourse est trop souvent déterminé par son canton de domicile et le porte-monnaie des parents. Mais la majorité bourgeoise a surtout critiqué deux points de l'initiative : le transfert des compétences des cantons vers la Confédération et les surcoûts de 450 à 500 millions de francs par an si l'initiative était acceptée. Plusieurs orateurs de gauche ont tenté de défendre la cause de l'initiative, à l'instar de Jean Christophe Schwaab (S/VD), membre du comité d'initiative, ou de Louis Schelbert (G/LU), en vain. Ainsi, le Conseil national a rejeté l'initiative de l'Union des étudiant-e-s de Suisse (UNES) par 122 voix contre 55. En revanche, il a adopté par 129 voix contre 46 un contre-projet indirect qui répond à certaines revendications de l'UNES. La formule qu'il a élaborée doit inciter les cantons à adhérer au concordat sur les bourses d'études : seuls les cantons qui respecteront les dispositions formelles, mais aussi matérielles de ce concordat pourront à l'avenir bénéficier des contributions fédérales. Ces dispositions matérielles prévoient actuellement une aide d'au moins 16 000 francs par an et par étudiant. Et contrairement au Conseil fédéral, le projet de loi élaboré par le Conseil national veut également tenir compte de la formation professionnelle supérieure et pas uniquement académique. La Chambre du peuple n'a en revanche pas voulu changer le critère de répartition des subsides fédéraux : par 92 voix contre 86, le Conseil national a refusé qu'ils soient répartis entre les cantons en proportion de leurs dépenses effectives en matière d'aide à la formation tertiaire et non plus en fonction de leur population résidente.

L'initiative ne rencontre pas plus de succès au Conseil des États. Selon le camp bourgeois en effet, l'harmonisation formelle du système boursier est certes souhaitable, mais l'initiative de l'UNES va trop loin. Le texte des étudiant-e-s de Suisse n'obtient finalement le soutien que du PS et des Verts : Anita Fetz (S/BS) a défendu en vain le texte, au nom de l'égalité des chances dans le domaine de la formation. Mais comme au Conseil national, la majorité, à l'image de Werner Luginbühl (BD/BE), a surtout critiqué deux points de l'initiative : le transfert des compétences des cantons vers la Confédération ainsi que les surcoûts de 450 à 500 millions de francs par an. Les sénateurs admettent certes que le système doit être amélioré : ils ont donc approuvé, par 21 voix contre 5 et 14 abstentions, le contre-projet indirect du Conseil fédéral (projet 2), sans toutefois vouloir aller aussi loin que le Conseil national, qui exige que les cantons respectent également les dispositions matérielles du concordat prévoyant une aide d'au moins 16 000 francs par an et par étudiant au degré tertiaire. S'alignant sur la position du Conseil fédéral, défendue également par Werner Luginbühl (BD/BE), la majorité des sénateurs a donc refusé, par 23 voix contre 16 de franchir ce pas.

Au cours de la procédure d'élimination des divergences, le Conseil national a maintenu que seuls les cantons qui versent un montant annuel d'au moins 16 000 francs par étudiant devraient pouvoir bénéficier d'un coup de pouce financier de la Confédération : Mathias Reynard (S/VS) a été entendu par une courte majorité du plénum (83 voix contre 80 et 6 abstentions), qui craint de vider la loi de sa substance en supprimant cette incitation envers les cantons, alors que Rosmarie Quadranti (BD/ZH), au nom de la commission, avait plaidé en vain qu'une harmonisation matérielle est une compétence qu'il ne faut pas donner à la Confédération.

Le Conseil des États, quant à lui, campe sur ses positions. Pour la majorité des sénateurs en effet (29 voix contre 11), il ne faut pas obliger les cantons à respecter les dispositions matérielles fixées dans le concordat, au grand dam d'une minorité de gauche emmenée par Anita Fetz (S/BS), qui soutient que le montant minimal de 16 000 francs par an représente un point central de l'harmonisation.

Faute d'entente entre les deux chambres, le projet est envoyé en conférence de conciliation. Et c'est finalement le point de vue du Conseil des États qui s'est imposé : les cantons ne seront pas obligés de verser une bourse d'études de 16 000 francs au minimum par étudiants pour obtenir le soutien de la Confédération. Les subsides fédéraux continueront à être répartis en fonction de leur population résidente. La droite a refusé que ces aides soient réparties entre les cantons en proportion de leurs dépenses effectives en matière d'aide à la formation tertiaire. La révision de la loi sur les aides à la formation (projet 2) inclut les étudiants des écoles supérieures et ceux participant aux cours préparatoires en vue des examens professionnels et professionnels supérieurs. À l'avenir, ils pourront aussi bénéficier de bourses d'études.

Au vote final, l'arrêté fédéral appelant au rejet de l'initiative populaire sur les bourses d'études (projet 1), réclamant une harmonisation nationale, a été adopté par 135 voix contre 58 et 2 abstentions au Conseil national et par 32 voix contre 12 et 1 abstention au Conseil des États. La révision de la loi sur les aides à la formation, qui doit servir de contre-projet indirect (projet 2), a été adoptée par 138 voix contre 53 et 4 abstentions au Conseil national et par 37 voix contre 5 et 3 abstentions au Conseil des États.

Se déclarant insatisfaite par le contre-projet indirect adopté par les Chambres, l'UNES a décidé de maintenir son initiative sur les bourses d'études.

L'initiative populaire a été rejetée par le peuple le 14 juin 2015 par 72,5 % des votants et par tous les cantons et demi-cantons.