Dénonciation de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales

Wortlaut

1. Est-il vrai que les arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme dépassent de plus en plus souvent la mission de base qui est assignée à cette dernière ?

2. Le Conseil fédéral et le Parlement n'ont pas pris au sérieux les voix mettant en garde contre la limitation des droits populaires qu'entraînerait la ratification de la Convention européenne des droits de l'homme. Qu'en pense le Conseil fédéral aujourd'hui ? Avec le recul, une décision populaire n'aurait-elle pas été indiquée, compte tenu de la portée de la ratification de cette convention ? Devrait-on aujourd'hui soumettre la ratification de la convention au référendum en matière de traités internationaux ?

3. Ne faut-il pas prendre pour de la méfiance envers la juridiction suisse le fait que des jugements en dernière instance puissent encore être conduits devant la Cour européenne des droits de l'homme ? La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme est-elle contraignante pour les tribunaux suisses ?

4. Que pense le Conseil fédéral de l'influence sur la jurisprudence suisse d'une éventuelle condamnation de la Suisse par la Cour européenne des droits de l'homme ?

5. Que pense-t-il du fait qu'il puisse y avoir contradiction entre de telles condamnations et des décisions populaires ou parlementaires ?

6. Que pense-t-il du risque que des jugements de la Cour européenne des droits de l'homme court-circuitent ou influencent des décisions prises par le pouvoir législatif ?

7. Quels seraient pour la Suisse les avantages et les inconvénients de dénoncer la Convention européenne des droits de l'homme ?

Begründung

Les droits de l'homme et les libertés fondamentales sont des biens importants inscrits dans la Convention des droits de l'homme. En tant que partie à cette convention, la Suisse doit toutefois respecter non seulement les droits et libertés fondamentales faisant l'objet de la convention, mais également la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme. Ces dernières années, celle-ci a prononcé à maintes reprises des décisions qui n'ont plus rien à voir avec sa mission consistant à protéger les droits de l'homme et les libertés fondamentales définis dans la convention. La Cour européenne des droits de l'homme dicte de plus en plus à la Suisse quelles doivent être sa constitution et sa législation. Le souverain suisse et le Parlement sont donc dépossédés de leur pouvoir législatif.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Les dispositions instituant la Cour européenne des droits de l'homme sont contenues dans la Convention européenne des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (CEDH). La compétence de la Cour s'étend à toutes les questions concernant l'interprétation et l'application de la Convention et de ses protocoles qui lui sont soumises (art. 32 CEDH).

La jurisprudence de la Cour a évolué au fil du temps. De même que pour les droits fondamentaux de la Constitution fédérale, le contenu des garanties de la CEDH peut changer avec l'évolution de la société. La Cour en tient compte en procédant à une interprétation actuelle des dispositions de la Convention.

Toutefois, comme il ressort des statistiques, la jurisprudence de la Cour n'a pas donné lieu à un nombre important de condamnations. En ce qui concerne la Suisse, depuis l'entrée en vigueur de la Convention (1974) jusqu'à fin 2012, la Cour a enregistré un total de 5502 requêtes. Elle n'a constaté une violation de la Convention que dans 87 de ces affaires (1,6 %).

Il convient également de mentionner dans ce contexte les travaux de réforme du système de contrôle de la CEDH, auxquels la Suisse participe activement. Conformément aux résultats de la Conférence ministérielle qui s'est tenue à Brighton en avril 2012, les travaux préparatoires pour plusieurs adaptations de la CEDH doivent être achevés d'ici fin 2013. Parmi les modifications prévues figurent notamment la mention explicite du pouvoir d'appréciation des États parties et du principe de la subsidiarité. Selon ce dernier, il incombe en premier lieu aux États parties de protéger les droits garantis par la Convention.

2. La CEDH a été signée par le Conseil fédéral en 1972 et approuvée par le Parlement en 1974. D'après les règles en vigueur à l'époque, la décision d'approbation n'était pas soumise au référendum. La Constitution prévoyait à l'art. 89, al. 4, que le traités internationaux conclus pour une durée indéterminée ou pour plus de quinze ans étaient soumis au référendum. La CEDH pouvant être dénoncée au plus tôt cinq ans après l'adhésion - moyennant un préavis de six mois - (art. 58), l'art. 89, al. 4, de la Constitution n'était pas applicable.

À l'époque, un traité international était également soumis au référendum lorsqu'il modifiait profondément la structure des institutions ou entraînait un changement fondamental dans la politique extérieure de la Suisse. Le Conseil fédéral examina la question de manière approfondie et parvint à la conclusion que cette condition n'était pas remplie (cf. message du Conseil fédéral du 4 mars 1974, FF 1974 I 1020, 1047s.).

D'après les dispositions en vigueur aujourd'hui, la décision du Parlement d'approuver l'adhésion à la CEDH serait soumise au référendum. L'art. 141, let. d, chiffre 3 de la Constitution prévoit en effet que le référendum peut être demandé pour les traités internationaux qui contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit ou dont la mise en oeuvre exige l'adoption de lois fédérales. En outre, on peut se demander si l'adhésion à la CEDH ne constituerait pas un cas d'application du référendum obligatoire sui generis (cf. Message du Conseil fédéral relatif à l'initiative populaire "Pour le renforcement des droits populaires dans la politique étrangère", FF 2010 6353, 6373).

3./4. La possibilité de recourir contre des décisions internes de dernière instance, en particulier contre des arrêts du Tribunal fédéral, auprès de la Cour constitue une caractéristique essentielle du système de la CEDH. La concrétisation de ses dispositions par un système efficace de mise en oeuvre confère en effet à la Convention sa portée particulière.

A relever également que les États européens considèrent, aujourd'hui, la protection de l'État de droit et des droits de l'homme comme une tâche commune et qu'ils ont fixé et mettent en oeuvre des standards unifiés de protection des droits individuels. Le Conseil fédéral estime, dans une perspective historique notamment, que ce fait constitue un progrès important. La jurisprudence de la Cour a conduit dans les États parties à une réflexion approfondie sur les droits de l'homme, qui a également influencé la compréhension de leurs propres droits fondamentaux. La nouvelle Constitution fédérale de 1999 en est un exemple parlant : le nouveau catalogue de droits fondamentaux fut largement inspiré par la CEDH et la jurisprudence du Tribunal fédéral et celle de la Cour concernant la Convention.

Le Tribunal fédéral a toujours mis en oeuvre les arrêts de la Cour. Dès le début, il a tenu compte de cette jurisprudence pour le développement de sa propre pratique, aussi en ce qui concerne l'interprétation et l'application des droits fondamentaux de la Constitution fédérale.

Compte tenu de toute l'évolution intervenue depuis l'adhésion de la Suisse à la Convention, le Conseil fédéral est convaincu que la Convention et la jurisprudence y relative de la Cour et des tribunaux internes, en particulier du Tribunal fédéral, ont renforcé l'État de droit ainsi que la protection des droits individuels et des libertés fondamentales des justiciables en Suisse.

5./6. Le rapport entre la CEDH et les lois fédérales est déterminé par la jurisprudence développée par le Tribunal fédéral dans l'affaire PKK (cf. ATF 125 II 417) et confirmée par la suite : en cas de conflit, le droit international prime sur les lois fédérales, en tout cas lorsqu'il s'agit de normes de protection des droits de l'homme. Depuis l'adhésion de la Suisse à la CEDH, le Conseil fédéral examine toujours dans ses messages se rapportant à des lois fédérales si les projets de lois sont compatibles avec les garanties de la Convention. Ce procédé s'est avéré efficace. Il fournit au Parlement les éléments juridiques nécessaires pour la prise de décision dans le processus législatif.

En ce qui concerne les conflits entre la CEDH et la Constitution fédérale, il n'existe pas de règle claire. Dans un rapport du 30 mars 2011, le Conseil fédéral a estimé qu'il n'y avait pas lieu d'ancrer dans la Constitution la règle de conflit développée par le Tribunal fédéral dans sa jurisprudence concernant l'affaire PKK pour résoudre de manière générale les conflits entre le droit international, d'une part, et le droit constitutionnel et les lois suisses, d'autres part, donc aussi entre la CEDH et la Constitution fédérale (cf. FF 2011 3401, 3442 ss). Deux propositions du Conseil fédéral pour atténuer le risque de conflits entre le droit international et la Constitution fédérale en général et donc aussi entre la CEDH et la Constitution fédérale en particulier sont actuellement discutées. Donnant suite aux motions 11.3468 et 11.3751, le Conseil fédéral les a envoyées en consultation le 15 mars 2013. Le projet propose d'introduire une procédure d'examen matériel préliminaire des initiatives populaires avant la récolte des signatures ainsi que d'élargir les motifs de nullité des initiatives populaires à l'essence des droits fondamentaux. Cette nouvelle condition de validité serait applicable à toutes les révisions de la Constitution compris aux projets émanant des autorités.

7. Pour le Conseil fédéral, une dénonciation de la CEDH n'entre pas en ligne de compte pour des motifs aussi bien politiques que juridiques. Sur le plan international, la dénonciation nuirait gravement à la crédibilité politique de la Suisse. Elle impliquerait automatiquement l'exclusion du Conseil de l'Europe, dont la Suisse a fait siennes les valeurs fondamentales en matière de droits de l'homme et de démocratie - et auquel elle a adhéré il y a cinquante ans. Au niveau juridique, il convient de relever que, même en cas de dénonciation de la CEDH, le catalogue de droits fondamentaux de la Convention ainsi que d'autres obligations internationales resteraient en vigueur, garantissant des droits largement identiques à ceux de la Convention.

Réponse du Conseil fédéral.