Wortlaut

L'UE a décidé de suspendre les négociations qui concernaient l'accord sur l'électricité. Cette décision pourrait avoir des conséquences non négligeables pour les fournisseurs d'électricité suisses, et plus particulièrement pour le groupe AXPO, qui avec la construction de la centrale de pompage-turbinage de Linth-Limmern a fait le choix d'un investissement risqué. Cette centrale devrait jouer un jour le rôle de batterie pour le marché européen de l'électricité et permettre de réguler l'approvisionnement.

Le marché intérieur de l'électricité verra le jour dans sa forme réorganisée au début 2015. Il est peu probable que l'UE aménage son approvisionnement énergétique de façon à dépendre précisément du seul pays à s'être positionné de manière peu claire vis-à-vis de l'Europe. On peut ainsi assimiler le gel des négociations à un véritable tournant, l'UE décidant, de manière peut-être définitive, de développer une stratégie d'approvisionnement en électricité où la Suisse n'a pas sa place. AXPO risquerait alors de ne pas pouvoir amortir ses investissements et de devoir faire face à de sérieuses difficultés.

Le groupe AXPO appartenant aux cantons, il pourrait représenter rapidement pour ces derniers, et donc pour le contribuable, un risque financier considérable. Mais compte tenu de la place qu'il occupe dans l'approvisionnement énergétique du pays, AXPO est aussi "too big to fail", c'est-à-dire un acteur trop gros pour qu'on puisse se permettre de le laisser faire faillite. Le Conseil fédéral ne peut donc ignorer le dossier.

Aussi le prié-je de répondre aux questions suivantes :

1. Que pense-t-il de la décision de l'UE de suspendre les négociations sur un accord sur l'électricité, considérée sous l'angle des risques financiers qu'elle induit pour le groupe AXPO et peut-être aussi pour d'autres fournisseurs d'électricité ?

2. Dispose-t-il des éléments propres à lui permettre de procéder à une évaluation sérieuse des risques et quelle démarche a-t-il adoptée à cet égard ?

3. Quels sont à ses yeux les dangers qui guettent l'approvisionnement de la Suisse en électricité, si AXPO et d'autres fournisseurs d'électricité devaient rencontrer des difficultés économiques ?

4. Quelles dispositions prend-il avec les cantons pour prévenir les dangers précités ?

5. Les négociations étant désormais gelées, quelle forme doit prendre à ses yeux la future coopération avec l'UE sur le dossier de l'électricité ? Comment se présente la stratégie actuellement suivie par l'UE en matière d'électricité ?

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral estime qu'il est important d'analyser de manière différenciée les enjeux économiques cités dans l'interpellation. Il convient premièrement de relever que la stratégie choisie par une entreprise peut être à l'origine de la situation difficile dans laquelle elle se trouve. Deuxièmement, les fournisseurs d'électricité recourant à la production d'énergie hydraulique sont désavantagés par le fait que les prix de production des centrales sont plus élevés que les prix du marché de gros pratiqués à la Bourse européenne de l'électricité. Ce type d'électricité n'est donc pas concurrentiel sur le marché libéralisé. Cette situation est due à plusieurs facteurs : la faiblesse des coûts de production des centrales à combustibles fossiles, les prix peu élevés des émissions de CO2 et le développement important des énergies renouvelables en Europe imputable à la politique de promotion dans ce domaine. Il n'est par conséquent pas rentable, dans le marché actuel, d'investir dans la construction ou dans l'extension de grandes centrales. À cela s'ajoute le fait que les négociations concernant un accord sur l'électricité entre la Suisse et l'UE sont retardées. De manière générale, les défis auxquels les fournisseurs d'électricité sont confrontés doivent être pondérés selon l'orientation choisie.

1. Après l'adoption par le peuple et les cantons de l'initiative populaire fédérale "contre l'immigration de masse" le 9 février 2014, l'UE a interrompu les discussions techniques dans le cadre des négociations concernant un accord sur l'électricité en indiquant que le cadre général dans lequel s'inscrivent les relations entre la Suisse et l'UE devait être réexaminé. Cette interruption devrait ajourner la conclusion de l'accord sur l'électricité. Elle crée une certaine insécurité à court et à moyen terme concernant le degré de participation de la Suisse au marché intérieur de l'électricité de l'UE et notamment son intégration aux prochaines étapes de développement (par ex. "Market Coupling" ou couplage de marché). Pour les entreprises suisses d'électricité, ce contexte ouvert pourrait constituer un défi supplémentaire à relever en plus des facteurs déjà mentionnés.

2. Le groupe AXPO et les autres groupes électriques suisses sont des sociétés anonymes régies par le Code des obligations suisse. Ces sociétés sont entièrement ou partiellement détenues par des cantons ou des communes suisses. Dans chacune d'entre elles, l'orientation stratégique de l'entreprise et son positionnement face aux risques est du ressort du conseil d'administration et de l'assemblée générale. Il n'incombe pas au Conseil fédéral d'agir sur l'orientation stratégique des groupes électriques, il s'en abstient aussi pour des raisons de politique économique.

3. Dans son rapport final du 30 septembre 2010 sur la limitation des risques que les grandes entreprises font courir à l'économie nationale, la commission d'experts instituée par le Conseil fédéral qualifie uniquement les deux grandes banques UBS et Credit Suisse comme étant trop grandes pour être mises en faillite ("too big to fail") et exclut les entreprises d'infrastructure de cette catégorie. Bien que les entreprises d'infrastructure puissent être d'importance systémique, une société de défaisance pourrait être capable d'assurer sans problème majeur la continuité des activités compte tenu de la part importante des immobilisations et des coûts variables généralement très faibles dans ces entreprises. Il convient encore de relever que le total du bilan de la société AXPO (19 milliards de francs) est beaucoup moins important que celui de l'UBS (1010 milliards de francs) et celui de Credit Suisse (873 milliards de francs).

4. L'amélioration des bases financières des groupes électriques dans le but de pallier les difficultés économiques est du ressort des propriétaires de sociétés. C'est pourquoi le Conseil fédéral n'a pris aucune disposition à ce jour pour le cas décrit dans l'interpellation.

5. Suite à l'approbation par le Conseil fédéral le 30 avril 2014 d'une solution à la question de l'admission de contingents de ressortissants croates au marché suisse de l'emploi et à l'adoption par l'UE le 6 mai 2014 du mandat de négociation institutionnel, les négociations sur l'électricité peuvent reprendre. Le Conseil fédéral demeure favorable à la conclusion rapide d'un accord bilatéral. La manière dont la Suisse entend mettre en oeuvre les nouvelles dispositions constitutionnelles sur l'immigration dans le cadre de l'accord sur la libre circulation des personnes devrait en particulier être décisive pour la suite et la conclusion des négociations relatives à l'électricité. À cette fin, le Conseil fédéral veut élaborer un plan de mise en oeuvre d'ici à juin 2014.

L'UE poursuit les travaux sur le développement du marché intérieur de l'électricité avec la rédaction de règles techniques concernant la gestion transfrontalière ("Network Codes" ou codes de réseau) et l'échange transfrontalier d'électricité ("Market Coupling" ou couplage de marché). En outre, des projets d'infrastructure d'intérêt européen sont définis et la collaboration des divers acteurs est encouragée au niveau européen. Concernant la promotion des énergies renouvelables, la Commission européenne a présenté en janvier des propositions pour l'après 2020.

Réponse du Conseil fédéral.