Wortlaut

Depuis le 1er janvier 2013, la loi révisée sur le CO2 est en vigueur et 55 entreprises consommant beaucoup d'énergie participent au système d'échange de quotas d'émission (SEQE). Les droits d'émission qui n'ont pas été attribués gratuitement sont mis aux enchères par l'OFEV par le biais du registre suisse des échanges de quotas d'émission.

Le 14 mai 2014, pour la première fois, des quotas d'émission à hauteur de 150 000 tonnes de CO2 ont été mis aux enchères. À ce moment-là, aucun prix pour un quota d'émission de la deuxième période d'engagement 2013 à 2020 n'était encore connu en Suisse. En comparaison, pour la même période d'engagement, des quotas d'émission étaient négociés dans l'espace européen pour quelque cinq euros par tonne de CO2. D'où le choc qu'ont ressenti les entreprises industrielles suisses en concurrence, lorsque l'OFEV a communiqué le prix d'adjudication de 40,25 francs par tonne de CO2. L'OFEV a régulièrement assuré aux entreprises que l'échange des quotas d'émission fonctionnerait aussi sans couplage au SEQE. Or, le prix actuel de 40,25 francs porte préjudice à l'industrie face à la concurrence internationale et met en évidence les limites d'un petit marché isolé.

En couplant le système d'échange de quotas d'émission de l'UE au système suisse et en égalisant les prix des quotas d'émission en Suisse et en Europe, on empêcherait toute distorsion de la concurrence et on garantirait la liquidité du marché. Or, depuis l'acceptation de l'initiative sur l'immigration de masse et le gel des négociations bilatérales qu'elle a provoqué, on ne peut pas s'attendre à un couplage dans un proche avenir. Il faut éviter que, du fait de son isolement, notre industrie soit désavantagée en matière d'échange de quotas d'émission. Je pose donc les questions suivantes au Conseil fédéral :

1. Comment en est-on arrivé à ce prix élevé de 40,25 francs par quota d'émission ?

2. A quels prix s'attend-on d'ici à 2020 pour les quotas d'émission suisses dans un marché isolé, restreint à 55 entreprises ?

3. Le prix actuel d'un quota d'émission suisse est environ six fois plus élevé que celui d'un quota dans l'UE. Quelles mesures la Confédération prévoit-elle de prendre pour empêcher toute distorsion de la concurrence face à l'UE ? Comment évitera-t-elle que des entreprises participant au SEQE quittent la Suisse en raison de la loi sur le CO2 ou renoncent à investir, voire que des sites de production soient fermés, cette loi devenant ainsi le fossoyeur de l'industrie ?

4. En Suisse, l'échange de quotas se limite à 55 entreprises participant au SEQE ; comment la Confédération garantira-t-elle, en l'absence d'un couplage, le bon fonctionnement, la fluidité et l'équité de cet échange de quotas ?

5. Comment interdira-t-elle la spéculation sur les prix par des "entreprises communales" et le désavantage qui en résulterait pour les entreprises industrielles en concurrence ?

6. La procédure de mise aux enchères étant très peu transparente, elle fait naître des rumeurs. Quelles mesures la Confédération prévoit-elle de prendre pour accroître la transparence ?

7. Comment garantira-t-elle qu'en cas de prix d'adjudication et de prix sur le marché exorbitants, les entreprises industrielles pourront invoquer le cas de rigueur ? Cela leur éviterait de dépenser de l'argent pour des quotas d'émission et de se déclarer en faillite avec pour seul motif de ne plus remplir le critère des mesures économiquement supportables et d'en fournir la preuve.

8. Peut-on encore s'attendre à un couplage d'ici à 2020 ? Quand les négociations avec l'UE à ce sujet pourront-elles redémarrer ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Du 14 au 21 mai 2014, les entreprises couvertes par le système suisse d'échange de quotas d'émission (SEQE) suisse ont pu soumettre des offres pour un total de 135 000 droits d'émission dans le cadre d'une procédure concurrentielle. Pour ce faire, elles ont indiqué le nombre de droits d'émissions qu'elles souhaitaient acquérir à un prix donné en saisissant une ou plusieurs "paires prix-quantité". Les offres reçues ont ensuite été classées par ordre décroissant en partant du prix le plus élevé. C'est l'offre la plus basse prise en compte qui a déterminé le prix d'adjudication de 40,25 francs, montant que toutes les entreprises ont dû payer même si elles avaient proposé des prix plus élevés (procédure de prix uniforme). Les entreprises ayant offert un prix plus bas sont reparties les mains vides. En participant à une procédure non concurrentielle portant sur 15 000 droits d'émission, les entreprises avaient néanmoins la garantie d'obtenir les droits d'émission demandés ; elles ne pouvait toutefois en demander qu'un nombre limité et devaient accepter le prix d'adjudication issu de la procédure concurrentielle.

Ce prix d'adjudication est certes nettement plus élevé que le prix du CO2 au sein de l'Union européenne, mais il est plus bas que la taxe sur le CO2 (60 francs la tonne), dont les entreprises couvertes par le SEQE sont exemptées. Relevons par ailleurs que pour chaque tonne de CO2 non couverte par des quotas d'émission, les entreprises doivent s'acquitter d'une sanction de 125 francs et fournir un certificat de réduction l'année suivante.

2. Selon la théorie économique, le prix du CO2 correspond à un coût d'évitement : les entreprises ne sont disposées à acheter des droits d'émission que s'ils sont moins chers que les mesures qui leur permettraient de réduire les émissions de leurs propres installations. Comme les investissements ne sont souvent pas motivés exclusivement par la politique climatique, il est extrêmement difficile de déterminer isolément le coût d'évitement des émissions de CO2. Si l'on se fonde sur l'expérience tirée de programmes de compensation tels que ceux mis en oeuvre par la Fondation Centime Climatique et la Fondation KliK, le coût d'évitement d'une tonne de CO2 devrait être compris entre 40 et 100 francs dans l'industrie suisse. C'est à des prix de cet ordre que les entreprises ont pu vendre leurs droits d'émission excédentaires par le passé. Selon la situation du marché, le prix d'un droit d'émission peut toutefois aussi être nettement plus bas, comme c'est actuellement le cas au sein de l'UE en raison d'une offre excédentaire par rapport à la demande.

3./7. Les entreprises soumises à la concurrence internationale pour lesquelles l'achat des droits d'émission manquants n'est pas économiquement supportable doivent pouvoir bénéficier d'une réglementation relative aux cas de rigueur leur permettant non seulement de dépasser la limite maximale fixée pour l'achat de certificats de réduction étrangers (qui sont comparativement bon marché), mais aussi d'acquérir des droits d'émission européens. L'entreprise doit néanmoins apporter la preuve qu'elle s'est efforcée d'acheter des droits d'émission suisses à des prix proches de ceux de l'UE. Une modification en ce sens de l'ordonnance sur le CO2 est actuellement en préparation.

4./8. Le commerce des droits d'émission déploiera tous ses avantages lorsque le nombre de participants et la taille du marché augmenteront. Le Conseil fédéral est conscient du fait que la liquidité du SEQE suisse n'est pour l'heure pas optimale. Pour améliorer la situation des entreprises suisses, il souhaite un couplage du SEQE suisse avec celui de l'UE. Les négociations en la matière sont déjà très avancées, mais elles ont été interrompues pendant un certain temps par l'UE après la votation sur l'initiative contre l'immigration de masse. La mise en oeuvre des mesures concernant la Croatie décidées par le Conseil fédéral le 30 avril 2014 a toutefois permis de les relancer, si bien qu'elles devraient s'achever à la fin de l'année. La réglementation prévue pour les cas de rigueur, qui a pour effet de rapprocher les conditions du marché suisse de celles du marché européen, devrait assurer la transition jusqu'à la ratification d'un accord bilatéral sur le couplage des SEQE.

5. Le Conseil fédéral n'a pas connaissance de cas où des droits d'émission auraient été acquis non pas pour l'usage propre de l'entreprise mais à des fins purement spéculatives, c'est-à-dire en vue de les revendre ultérieurement à un prix plus élevé. Les entreprises soumises à la concurrence internationale qui risquent de délocaliser leur production à cause du SEQE ("carbon leakage") bénéficient d'un traitement préférentiel par rapport aux entreprises communales lors de l'attribution de droits d'émission à titre gratuit.

6. S'agissant de la procédure de mise aux enchères, il convient de procéder à une pesée d'intérêts entre la transparence et le risque d'ententes sur les prix propres à dénaturer le sens des enchères. Les offres des entreprises doivent donc rester anonymes et le nombre de droits d'émission obtenu au final par chaque entreprise doit rester confidentiel. L'OFEV a cependant le droit d'interrompre une mise aux enchères s'il soupçonne des accords en matière de concurrence ou des pratiques illicites d'entreprises occupant une position dominante sur le marché.

Réponse du Conseil fédéral.