Wortlaut

Les taux d'imposition étant - selon la règle - fixés par des actes soumis au référendum, les impôts ne peuvent pas être augmentés en Suisse sans l'assentiment du peuple. Les pouvoirs publics cherchent donc à équilibrer leurs budgets en passant par l'augmentation constante des taxes et des émoluments, qui viennent s'ajouter aux impôts versés par les entreprises et les ménages. La concurrence fiscale d'une part, le manque de transparence d'autre part, poussent les autorités à préférer les émoluments aux impôts lorsqu'elles cherchent de nouvelles sources de revenus. Cette tendance est problématique sur le plan du droit. En effet, contrairement aux impôts, les émoluments ne sont pas conçus pour abonder le budget général. Ils doivent au contraire respecter les principes constitutionnels de la couverture des frais et de l'équivalence.

Je charge donc le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Comment se composent les recettes que la Confédération, les cantons, les communes et les assurances sociales tirent des taxes et des émoluments et comment ces recettes ont-elles évolué par le passé, en comparaison des recettes totales et des recettes fiscales ?

2. Quel jugement le Conseil fédéral porte-t-il sur la participation démocratique en ce qui concerne l'introduction et l'adaptation des taxes et des émoluments ? Le contrôle et la participation démocratiques du peuple et du Parlement sont-ils suffisamment garantis ?

Stellungnahme des Bundesrates

En réponse à la motion Steiner 06.3811, "Transparence en matière d'émoluments", l'Administration fédérale des finances (AFF) publie annuellement depuis 2011 un document intitulé "Financement par les émoluments dans les cantons et les communes". L'indice du financement par les émoluments établit une relation entre les émoluments et les coûts dans cinq domaines (les questions juridiques, les offices de la circulation routière et de la navigation, l'approvisionnement en eau, le traitement des eaux usées et la gestion des déchets). Cet indice couvre un peu plus de la moitié des revenus que les cantons et les communes tirent des émoluments. Il ressort de cette publication que, dans l'ensemble, le financement par les émoluments ne peut être qualifié d'excessif et d'injustifié. Il apparaît au contraire que, selon les données disponibles sur les domaines considérés par l'indice du financement par les émoluments, plus d'un cinquième des coûts est couvert par des recettes fiscales.

1. Pour répondre à la question concernant l'évolution du produit des taxes et des émoluments, les redevances causales (dont font partie les émoluments et les taxes d'exemption telles que celles liées au service militaire ou au service du feu) sont comparées aux recettes fiscales et aux recettes totales. L'indice se fonde sur les données de la statistique financière de l'AFF. Depuis 1990, la part des taxes causales fluctue entre 5 et 6,4 % des recettes fiscales ; elle s'est même stabilisée en dessous de 5,5 % ces dernières années. On ne peut donc conclure que les pouvoirs publics cherchent à augmenter la part des émoluments afin d'équilibrer leur budget. Aucun des quatre secteurs de l'administration ne montre une tendance à l'augmentation excessive des taxes causales. Au niveau de la Confédération, la baisse de ces taxes observée en 2008 est due essentiellement à la consolidation qui a été réalisée à partir de cette année-là et a entraîné l'intégration dans les comptes des unités de l'administration fédérale décentralisée. Comme les assurances sociales ne disposent pas de recettes provenant d'émoluments, leur part est toujours de 0 %.

Proportion des taxes causales (émoluments et taxes d'exemption) par rapport aux recettes fiscales

19901995200020052006200720082009201020112012Secteur public(ensemble)5.0%5.9%5.6%6.1%6.0%5.9%5.2%5.4%5.4%5.4%5.4%Confédération1.9%2.2%1.9%1.9%1.9%1.8%1.0%1.0%1.0%1.1%1.2%Cantons7.6%9.0%9.2%9.4%9.2%9.0%9.3%9.7%9.7%9.6%9.5%Communes14.1%17.4%17.9%19.8%19.6%18.9%17.0%17.1%17.4%17.4%17.4%Assurances sociales 0.0%0.0%0.0%0.0%0.0%0.0%0.0%0.0%0.0%0.0%0.0%

Par rapport aux recettes totales de l'ensemble du secteur public, aucune tendance à l'accroissement excessif des taxes causales ne se dégage. Pour ce secteur, la part oscille entre 4 et 4,9 % depuis 1990. Les différents secteurs ne montrent pas de croissance particulière de la part de leurs émoluments. L'évolution concernant les communes est quant à elle faussée par un facteur particulier. En effet, avant la révision de la statistique financière réalisée en 2008, les hôpitaux étaient compris dans les comptes communaux. Le poste "Taxes pour hôpitaux et établissements médicaux sociaux, subventions aux frais de pension", qui représentait plus de 6 milliards de francs en 2007, constituait alors une source importante de revenus. Eu égard aux accords internationaux conclus par la Suisse dans le domaine de la statistique, les hôpitaux ne sont, depuis 2008, plus considérés comme des collectivités mais comme des entreprises publiques. Si, pour compenser ce facteur, on revoit à la baisse les recettes totales des communes (c'est-à-dire le dénominateur de la part) durant la période 1990 à 2007, on constate que la part des taxes causales des communes se situe de manière stable autour de 10 % depuis 1994.

Proportion des taxes causales (émoluments et taxes d'exemption) par rapport aux recettes totales de l'ensemble du secteur public

19901995200020052006200720082009201020112012Secteur public(ensemble)4.0%4.6%4.4%4.7%4.6%4.6%4.3%4.4%4.5%4.5%4.5%Confédération1.8%1.9%1.7%1.7%1.7%1.6%0.9%0.9%0.9%1.0%1.1%Cantons4.3%4.8%4.5%4.7%4.6%4.5%4.8%5.1%5.0%5.0%5.0%Communes7.4%8.7%8.8%9.3%9.3%9.2%10.0%10.0%10.2%10.1%10.2%Assurances sociales0.0%0.0%0.0%0.0%0.0%0.0%0.0%0.0%0.0%0.0%0.0%

Comme le montrent les deux tableaux ci-dessus, l'importance des émoluments au niveau fédéral est donc relativement faible ; elle a même légèrement diminué au cours des vingt dernières années.

2. Émoluments et taxes causales ne peuvent être prélevés sans base légale. Au niveau de la Confédération, une telle base se trouve, pour certains domaines, dans des lois spéciales. Pour tous les autres domaines pour lesquels le législateur ne se fonde pas sur une réglementation spéciale, la base légale requise correspond à l'article 46a de la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (RS 172.010), qui confère au Conseil fédéral la compétence de prélever des émoluments pour les prestations de l'administration fédérale. Le Conseil fédéral estime que le contrôle et la participation démocratiques sont ainsi garantis. Aux niveaux cantonal et communal aussi, le prélèvement d'émoluments requiert des bases légales. Par ailleurs, il convient de souligner que la Constitution fédérale garantit l'autonomie financière des cantons. Le prélèvement d'émoluments cantonaux ou communaux relevant de la compétence des cantons, respectivement de leurs communes, le Conseil fédéral ne se prononce pas à ce sujet.

Réponse du Conseil fédéral.