Ausgangslage

Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national du 22 février 2019

L'Assemblée fédérale édicte sous la forme d'une loi fédérale toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit, sous réserve de l'approbation du peuple en cas de référendum. Le législateur autorise le Conseil fédéral et ses départements à édicter des règles de droit d'importance moindre sous la forme d'une ordonnance. En déléguant ce droit de légiférer, il instaure l'assise et le cadre des ordonnances dites " dépendantes ".

En pratique, il arrive qu'une disposition d'ordonnance ne corresponde pas à la volonté du législateur ou ne repose pas sur une base légale suffisante. Le délégant doit alors avoir la possibilité d'intervenir et de faire valoir sa compétence originelle. Actuellement, l'Assemblée fédérale peut déjà modifier la loi de telle sorte que l'ordonnance doive être adaptée en conséquence. Cependant, cette démarche donne un travail considérable et prend beaucoup de temps. Octroyer un droit de veto sur les ordonnances à l'Assemblée fédérale lui permet d'agir nettement plus efficacement et plus rapidement.

Il est toutefois probable que le droit de veto sur les ordonnances aura surtout un effet préventif. La procédure doit être conçue de manière à ce que ce droit serve de " freinage d'urgence " dans des cas exceptionnels. Il ne faut pas que ce nouvel instrument puisse être utilisé pour ralentir exagérément ou même bloquer le processus législatif. C'est pourquoi le dépôt d'une proposition de veto à une ordonnance ne doit pas être trop aisé (il requiert un tiers des membres d'un conseil) et la procédure doit se dérouler dans des délais assez courts. En outre, seules les propositions qui sont ensuite soutenues par la majorité d'une commission sont transmises au conseil, ce qui, d'une part, allège la charge de travail de ce dernier et, d'autre part, souligne la fonction de " freinage d'urgence " du droit de veto sur les ordonnances, dont une majorité parlementaire peut faire usage afin de lutter contre une interprétation erronée de la volonté du législateur par le Conseil fédéral et l'administration. Les députés ne doivent pas se servir de ce droit de veto pour se profiler politiquement, en le considérant comme un outil qui permettrait de ralentir la mise en oeuvre de la volonté de la majorité.

L'introduction du droit de veto sur les ordonnances doit être assortie d'exceptions. Ainsi, il n'est pas permis d'opposer un veto aux ordonnances que le Conseil fédéral édicte en se fondant directement sur la Constitution (ordonnances dites " indépendantes "). En outre, l'exercice du droit de veto ne doit pas empêcher la mise en oeuvre dans les temps d'une disposition de la Constitution ou d'une loi lorsqu'un délai idoine a été fixé par le constituant ou le législateur. Des exceptions doivent aussi être prévues pour les ordonnances visant à mettre en oeuvre des traités internationaux dans les délais impartis. D'autres ordonnances doivent pouvoir être édictées sans retard pour des raisons pratiques ; à cette fin, il y a lieu de prévoir des exceptions dans les lois spéciales concernées.

Communiqué de presse du Conseil fédéral du 02.05.2019

Le Conseil fédéral a décidé lors de sa séance du 1er mai 2019 de proposer au Parlement de ne pas entrer en matière sur le projet de la Commission des institutions politiques du Conseil national visant à mettre en oeuvre l'initiative parlementaire 14.422 " Droit de veto du Parlement sur les ordonnances du Conseil fédéral ". Du point de vue du Conseil fédéral, le Parlement dispose déjà de moyens étendus lui permettant d'influer sur les ordonnances. Le droit de veto provoquerait quant à lui des retards et un surcroît de travail dans l'édiction du droit d'exécution qui se répercuterait sur la mise en oeuvre des lois. Le Conseil fédéral estime en outre que le droit de veto sur les ordonnances est contraire à la Constitution.

Le Conseil fédéral a adopté son avis sur le projet de la Commission des institutions politiques du Conseil national (CIP-N) visant à mettre en oeuvre l'initiative parlementaire Aeschi 14.422 " Droit de veto du Parlement sur les ordonnances du Conseil fédéral ". Il y propose au Parlement de ne pas entrer en matière sur la modification de la loi sur le Parlement. La CIP-N justifie l'introduction du veto sur les ordonnances par le fait que le Conseil fédéral outrepasserait parfois les compétences que le droit lui confère lorsqu'il édicte des ordonnances.

Le Parlement dispose aujourd'hui de nombreux instruments efficaces, tels que la motion, l'initiative parlementaire et les droits de consultation, qui lui permettent d'influer sur le droit d'exécution édicté par le Conseil fédéral. Un droit de veto sur les ordonnances provoquerait quant à lui des retards et un surcroît de travail dans l'édiction du droit d'exécution qui se répercuterait sur la mise en oeuvre des lois. Le Conseil fédéral estime que le veto, qui ne peut être activé que sur l'ensemble d'une ordonnance, viole la séparation des pouvoirs et est par conséquent contraire à la Constitution. En vertu de l'art. 182, al. 2, de celle-ci, le Conseil fédéral jouit d'une compétence illimitée en matière d'édiction du droit d'exécution.

Si le Parlement devait quand même décider d'entrer en matière sur le projet, le Conseil fédéral propose un catalogue supplémentaire d'exceptions générales et d'exceptions dans des lois spéciales.

Wortlaut

Me fondant sur les articles 160 alinéa 1 de la Constitution et 107 de la loi sur le Parlement, je dépose l'initiative parlementaire suivante :

Les lois pertinentes seront modifiées de telle sorte que les Chambres fédérales puissent opposer un veto simple à une ordonnance édictée par le Conseil fédéral, sans possibilité de l'amender. Seront applicables les principes suivants :

1. toutes les ordonnances et modifications d'ordonnances fixant des règles de droit (à l'exception des ordonnances visées aux art. 184 al. 3 et 185 al. 3 de la Constitution) devront être transmises à l'Assemblée fédérale avant leur entrée en vigueur ;

2. si, dans les quatorze jours, un tiers au moins des membres d'un conseil propose d'opposer un veto à l'ordonnance ou à la modification d'ordonnance reçue, cette proposition est (en principe) traitée par le conseil au cours de la session ordinaire qui suit le dépôt ;

3. si le conseil adopte la proposition, le dossier est transmis à l'autre conseil, à moins qu'une proposition identique y ait été déposée ; si tel n'est pas le cas, l'autre conseil traite (en principe) la demande de veto du premier conseil au cours de la même session ;

4. les ordonnances et modifications d'ordonnances peuvent être mises en vigueur à l'échéance du délai visé à l'alinéa 2 si aucune proposition de veto n'a été déposée (ou alors par un nombre insuffisant de députés) ou si une proposition a été rejetée par un conseil.

Begründung

Le 11 juin 2014, l'initiative parlementaire 14.421, "Approbation des ordonnances par les Chambres fédérales", a été déposée au Conseil des États. Selon cette initiative, tout droit de veto devrait être explicitement inscrit dans le texte de loi par le législateur avant l'adoption d'une loi. Mais cette approche n'est pas la bonne à mes yeux, car il peut arriver que des ordonnances soient modifiées d'une manière qui soit contraire à la volonté du législateur mais sans que ce dernier ait pu prévoir une telle évolution. Afin que les débats parlementaires sur cette question ne se limitent pas à la solution préconisée par l'initiative 14.421, je propose par la présente initiative que le législateur se dote d'un droit général de veto en matière d'ordonnances, qui lui permette d'opposer son veto aux ordonnances qui sont contraires à l'esprit de la loi. Je suis convaincu que le Parlement utilisera cet instrument avec mesure et que celui-ci servira en premier lieu à inciter le Conseil fédéral et l'administration à élaborer des ordonnances d'exécution qui soient conformes à l'esprit des lois.

Verhandlungen

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil national, 18.06.2019

Le Parlement veut se doter d'un droit de veto sur les ordonnances

Le Parlement devrait pouvoir mettre son veto à certaines ordonnances édictées par le Conseil fédéral. Le National a accepté mardi par 115 contre 64 un projet en ce sens. Le dossier passe aux États.

Un tiers au moins des membres d'un conseil pourrait proposer d'opposer un veto à l'ordonnance ou à la modification d'ordonnance, a expliqué Matthias Jausling (PLR/AG) au nom de la commission. Et la majorité de la commission devrait le soutenir. La demande devrait être présentée dans les 15 jours suivant la publication du projet d'ordonnance, et la commission devrait prendre une décision dans les 60 jours. Pour que le veto soit accepté, les deux conseils devraient le soutenir.

La procédure prévue empêcherait que des minorités battues lors des travaux législatifs ne puissent retarder la mise en oeuvre de la volonté du législateur. Ainsi, le droit de veto ne serait appliqué qu'à des ordonnances majeures et en cas de forte opposition politique. Il doit avant tout avoir un effet préventif et permettre de "calmer les ardeurs de l'exécutif", selon Jean-Luc Addor (UDC/VS), au nom de la commission.

Le texte concrétise une initiative parlementaire de Thomas Aeschi (UDC/ZG). Il vise à mettre le holà aux dispositions d'exécution du Conseil fédéral qui ne respectent pas pleinement la volonté du législateur. La droite a peu goûté les textes d'application du label Swissness ou de la surveillance de l'assurance maladie.

Influence des lobbies

Le Parlement dispose déjà de moyens étendus pour influer sur les ordonnances et un droit de veto provoquerait des retards et un surcroît de travail, a plaidé en vain Nicolas Rochat (PS/VD). Le PS, qui s'opposait au projet, a notamment mis en garde contre le risque de voir l'influence des lobbies s'accroître.

Le Conseil fédéral et les cantons ne veulent pas du projet, a rappelé le chancelier de la Confédération Walter Thurnherr. Une telle mesure violerait en outre la séparation des pouvoirs et serait contraire à la Constitution. Contrairement à une motion, un veto ne donnerait pas une direction claire ce qu'il faut modifier dans une ordonnance, a-t-il ajouté.

Le National en a décidé autrement, il accorde toutefois certaines exceptions au gouvernement. Ce nouveau droit de veto ne concerne pas les ordonnances purement techniques, celles visant à préserver la sécurité du pays, celles nécessaires à la mise en oeuvre dans les temps de traités internationaux ainsi que les ordonnances urgentes, permettant de réagir à des catastrophes ou à l'évolution d'une situation. Les députés se sont opposés à l'introduction d'exceptions supplémentaires.

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil des États, 25.09.2019

Un droit de veto du Parlement divise les deux Chambres

Le Parlement ne devrait pas pouvoir mettre son veto à certaines ordonnances édictées par le Conseil fédéral. Par 31 voix contre 7, le Conseil des États a refusé mercredi d'entrer en matière sur un projet en ce sens du National.

Ce projet est trop compliqué. Il pourrait mener à un blocage pour le gouvernement, a expliqué Raphäel Comte (PLR/NE) au nom de la commission. De plus, le Parlement dispose déjà d'instruments pour modifier des ordonnances du Conseil fédéral, a argumenté le chancelier Walter Thurnherr.

Avec le projet adopté à près de deux contre un par le Conseil national, un tiers au moins des membres d'un conseil pourrait proposer d'opposer un veto à l'ordonnance ou à la modification d'ordonnance. Ces seuils sont trop bas, selon le Neuchâtelois.

Selon le texte, la majorité de la commission compétente devrait soutenir le veto. La demande devrait être présentée dans les quinze jours suivant la publication du projet d'ordonnance, et la commission devrait prendre une décision dans les 60 jours. Pour que le veto soit accepté, les deux conseils devraient le soutenir.

Que des cas exceptionnels

Le frein d'urgence ne peut être tiré que dans des cas exceptionnels, a argumenté Peter Föhn (UDC/SZ). De plus, les délais sont courts et des exceptions sont définies, a-t-il ajouté. En vain. Les sénateurs n'ont pas non plus entendu les arguments de Pirmin Bischof (PDC/SO). Son canton connaît le droit de veto depuis 30 ans et il n'a pas entraîné de retard et de surcharge de travail pour l'administration.

La commission a toutefois décidé de poursuivre la réflexion. Elle souhaite renforcer l'influence du Parlement sur les ordonnances, mais sans passer par un droit de veto, a précisé M. Comte.

Le texte concrétise une initiative parlementaire de Thomas Aeschi (UDC/ZG). Il visait à mettre le holà aux dispositions d'exécution du Conseil fédéral qui ne respectent pas pleinement la volonté du législateur.

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil national, 11.03.2020

Le National insiste pour un droit de veto sur les ordonnances

Le Parlement devrait pouvoir mettre son veto à certaines ordonnances édictées par le Conseil fédéral. Le National a maintenu mercredi par 99 voix contre 83 son entrée en matière sur un projet en ce sens. Le dossier repasse dans le camp du Conseil des États.

Les sénateurs s'étaient opposés au projet en septembre 2019, arguant qu'il était trop compliqué. De plus, le Parlement dispose déjà d'instruments pour modifier des ordonnances du Conseil fédéral.

Avec le projet, un tiers au moins des membres d'un conseil pourrait proposer d'opposer un veto à l'ordonnance ou à la modification d'ordonnance. Et la majorité de la commission devrait le soutenir.

La demande devrait être présentée dans les 15 jours suivant la publication du projet d'ordonnance, et la commission devrait prendre une décision dans les 60 jours. Pour que le veto soit accepté, les deux conseils devraient le soutenir.

La procédure prévue empêcherait que des minorités battues lors des travaux législatifs ne puissent retarder la mise en oeuvre de la volonté du législateur. Le droit de veto ne serait appliqué qu'à des ordonnances majeures et en cas de forte opposition politique. L'idée n'est pas d'empiéter sur les compétences de l'exécutif, mais de rétablir l'équilibre des pouvoirs entre le Parlement et le gouvernement, a expliqué Jean-Luc Addor (UDC/VS), au nom de la commission.

Le texte concrétise une initiative parlementaire de Thomas Aeschi (UDC/ZG). Il vise à mettre le holà aux dispositions d'exécution du Conseil fédéral qui ne respectent pas pleinement la volonté du législateur. La droite a peu goûté les textes d'application du label Swissness ou de la surveillance de l'assurance maladie.

Influence des lobbies

Le Parlement dispose déjà de moyens étendus pour influer sur les ordonnances et un droit de veto provoquerait des retards et un surcroît de travail, a plaidé en vain Nadine Masshardt (PS/BE). Le PS a aussi mis en garde contre le risque de voir l'influence des lobbies s'accroître.

Le Conseil fédéral et les cantons ne veulent pas du projet, a rappelé le chancelier de la Confédération Walter Thurnherr. Une telle mesure violerait en outre la séparation des pouvoirs et serait contraire à la Constitution. Contrairement à une motion, un veto ne donnerait pas une direction claire ce qu'il faut modifier dans une ordonnance, a-t-il ajouté.

Le National en a décidé autrement, mais son projet prévoit certaines exceptions. Le nouveau droit de veto ne concernerait pas les ordonnances purement techniques, celles visant à préserver la sécurité du pays, celles nécessaires à la mise en oeuvre dans les temps de traités internationaux ainsi que les ordonnances urgentes, permettant de réagir à des catastrophes ou à l'évolution d'une situation.

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil des États, 18.06.2020

Pas de droit de veto sur les ordonnances pour le Parlement

Le Parlement ne pourra pas mettre son veto à certaines ordonnances édictées par le Conseil fédéral. Le Conseil des États a tacitement et définitivement enterré jeudi un projet en ce sens.