Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de vérifier s'il n'y aurait pas lieu d'inscrire dans la Constitution l'interdiction absolue de la rétroactivité proprement dite des actes juridiques.

Begründung

Parmi les principes qui fondent l'état de droit, il en est un qui affirme que la loi ne saurait déployer d'effets dans le temps qui précède son entrée en vigueur. Ce principe de non-rétroactivité est inscrit dans plusieurs constitutions cantonales. Certains cantons interdisent la rétroactivité absolument (voir l'art. 8 al. 2 de la constitution d'Appenzell-Rhodes-Extérieures, qui affirme clairement que tout acte rétroactif est illégitime), tandis que d'autres l'interdisent si elle conduit à remonter trop loin dans le temps ou si elle entraîne des conséquences disproportionnées (voir l'art. 11 de la constitution de Bâle-Campagne). Par ailleurs, contrairement à ce qui est le cas en droit administratif et en droit civil, la non-rétroactivité est absolue dans le droit pénal matériel : un acte n'est passible d'une peine que s'il était punissable selon la loi qui était en vigueur avant qu'il ait été commis.

L'initiative populaire fédérale "Imposer les successions de plusieurs millions pour financer notre AVS (Réforme de la fiscalité successorale)" prévoit notamment que "les donations sont imputées rétroactivement au legs à partir du 1er janvier 2012". C'est là un parfait exemple de rétroactivité proprement dite, puisque, si l'initiative est adoptée, elle concernerait aussi les donations faites après le 1er janvier 2012 par les personnes décédées après l'entrée en vigueur de la disposition concernée.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

Il y a rétroactivité proprement dite lorsque le nouveau droit s'applique à un état de fait qui a eu lieu entièrement avant l'entrée en vigueur de celui-ci. Elle revient à soumettre a posteriori un état de fait à de nouvelles règles. La doctrine et la jurisprudence du Tribunal fédéral interdisent sur le principe la rétroactivité proprement dite qui se ferait au détriment des citoyens. Une telle rétroactivité nuit à la sécurité du droit qui découle du principe de l'activité de l'État régi par le droit inscrit à l'article 5 de la Constitution. Elle n'est donc autorisée qu'à titre exceptionnel, à certaines conditions strictes qui doivent être remplies cumulativement. La rétroactivité :

- doit être prévue expressément,

- doit être raisonnablement limitée dans le temps,

- doit être justifiée par des motifs pertinents,

- ne doit pas engendrer d'inégalités de traitement choquantes et

- ne doit pas porter atteinte à des droits acquis.

Il y a eu plusieurs tentatives par le passé d'inscrire dans la Constitution l'interdiction de la rétroactivité comme limite matérielle à sa modification. On peut citer à cet égard l'initiative parlementaire 91.410 Zwingli du 11 mars 1993 "Initiatives populaires. Dispositions rétroactives". La question a par ailleurs été examinée en détail dans le cadre de la révision totale de la Constitution au cours des années 90 (cf. FF 1997 I 445 s.).

Le Conseil fédéral et le Parlement ont jusqu'ici conclu qu'il était plus approprié de renoncer à une disposition constitutionnelle consacrant l'interdiction de la rétroactivité (cf. en particulier la réponse du Conseil fédéral du 1er février 2012 à l'interpellation du groupe libéral-radical 11.4111 "Initiatives populaires à effet rétroactif. Quo vadis ?"). Cette décision est sous-tendue par une réflexion majeure : une initiative populaire peut être rédigée de telle manière qu'elle déploie des conséquences tout aussi négatives avec ou sans clause de rétroactivité. Les initiatives populaires contenant des clauses de rétroactivité sont sans nul doute insatisfaisantes et souvent problématiques car elles remettent en question la protection de la bonne foi inhérente à l'état de droit. Mais ces clauses qu'elles contiennent constituent de bons arguments pour le peuple et les cantons pour les rejeter. Il est d'ailleurs intéressant de constater que peu d'initiatives contenant des clauses de rétroactivité ont jusqu'ici été acceptées.

Une interdiction absolue de la rétroactivité inscrite dans la Constitution aurait peu d'effets sur les lois au sens formel puisque les personnes concernées ne pourraient s'opposer à l'application de celles qui violeraient cette interdiction. Enfin, il faut noter qu'une interdiction absolue aurait aussi pour effet d'exclure les mesures rétroactives qui peuvent se justifier dans l'intérêt des personnes concernées.

Il apparaît, au vu de ce qui précède, qu'un examen de la question de la rétroactivité absolue n'apporterait guère de nouveaux éléments.

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.