Fonds pour les routes nationales et le trafic d'agglomération (FORTA). Comblement du déficit et mise en oeuvre du programme de développement stratégique des routes nationales

Zusammenfassung

Message du 18 février 2015 relatif à la création d‘un fonds pour les routes nationales et le trafic d‘agglomération, au comblement du déficit et à la mise en oeuvre du programme de développement stratégique des routes nationales («Message FORTA»)

Ausgangslage

Le fonds pour les routes nationales et le trafic d'agglomération (FORTA) doit permettre de corriger des lacunes structurelles et d'assurer à long terme le financement des routes nationales et des contributions fédérales aux projets relatifs aux transports dans les agglomérations. Inscrit dans la Constitution, le FORTA sera alimenté par des recettes à affectation obligatoire actuelles et à venir.

Au cours de la session d'automne 2015, le Conseil des États, en tant que conseil prioritaire, a renvoyé le projet FORTA à sa Commission des transports et des télécommunications (CTT) en lui demandant d'y intégrer ce que l'on appelle " l'arrêté sur le réseau " et de prévoir le financement nécessaire à ce projet. Sur la base de cet arrêté, près de 400 kilomètres de routes cantonales devraient être intégrés dans le réseau de routes nationales.

Lors de la session de printemps 2016, le Conseil des États a augmenté de manière importante la participation fédérale au financement du FORTA - notamment en raison de la votation à venir du 5 juin 2016 sur l'initiative populaire " Pour un financement équitable des transports ", dite " vache à lait " (14.089).

Le Conseil national a traité le projet FORTA neuf jours après le net rejet par le peuple et tous les cantons de cette initiative. Sa majorité a suivi dans les grandes lignes les décisions du Conseil des États.

En résumé, le projet vise à utiliser de nouvelles sources de recettes pour assurer le financement du FORTA. Ainsi la surtaxe sur les huiles minérales augmentera de 30 à 34 centimes, ce qui correspond à une augmentation de 4 centimes du prix de l'essence. Seront également affectées au FORTA les recettes provenant de la vignette autoroutière, de la taxe sur l'importation d'automobiles et, à partir de 2020, de la nouvelle taxe sur les véhicules électriques.

À cela s'ajoute désormais - en règle générale - 10 % du produit net de l'impôt à la consommation sur tous les carburants, ce qui représente environ 250 millions de francs - dont la moitié est utilisée pour la mise en oeuvre de l'arrêté sur le réseau. Quant à la contribution des cantons, elle s'élève à 60 millions de francs.

Lors du vote final au Conseil des États, l'arrêté fédéral sur la création d'un fonds pour les routes nationales et le trafic d'agglomération (Projet 1 - modification de la Constitution fédérale) a été adopté par 41 voix contre 1 et 2 abstentions. Au Conseil national, tous les députés des partis bourgeois ont voté en faveur du projet. Quant au groupe socialiste et au groupe des Verts, ils ont voté contre le projet à l'exception de quatre députés écologistes.

La loi fédérale sur le fonds pour les routes nationales et le trafic d'agglomération (LFORTA) (Projet 2) a été adoptée par le Conseil des États à l'unanimité (44 voix contre 0) et par le Conseil national par 196 voix contre 2, l'opposition provenant du groupe de l'Union démocratique du Centre (UDC).

Le 18 février 2015, le Conseil fédéral a approuvé le message, dont la teneur est résumée ci-après.

Depuis 1960, le trafic individuel motorisé a plus que quintuplé en Suisse. Cette évolution met les infrastructures à rude épreuve, augmente les coûts d'exploitation et d'entretien, et entraîne des problèmes de circulation. Ainsi, 85 à 90 % des embouteillages se produisent sur les autoroutes des régions urbaines. Dans le même temps, vu que les dépenses sont supérieures aux recettes et que les provisions du financement spécial pour la circulation routière (FSCR) seront quasiment épuisées d'ici fin 2018, un déficit se profile. Dans le message relatif au FORTA, le Conseil fédéral crée les conditions nécessaires au comblement des lacunes structurelles du système actuel, au financement à long terme des routes nationales et des contributions fédérales aux projets d'agglomération, et à l'élimination par étapes des goulets d'étranglement. La Suisse pourra ainsi continuer de profiter d'un réseau de transport de qualité.

Le FORTA est illimité dans le temps, contrairement au fonds d'infrastructure actuel, et inscrit dans la Constitution. Il doit permettre de financer à la fois les dépenses relatives aux routes nationales et les contributions fédérales aux projets d'agglomération, ce qui améliorera la fiabilité de la planification et de la réalisation ainsi que la transparence. À l'instar du fonds d'infrastructure ferroviaire, le FORTA sera directement alimenté par des recettes à affectation obligatoire actuelles et à venir.

Afin de combler le déficit prévisible, le Conseil fédéral propose au Parlement les mesures énumérées ci-après.

Le produit de l'impôt sur les véhicules automobiles (impôt à la consommation sur les véhicules et leurs composants prélevé par la Confédération) devra, à l'avenir, être affecté au FORTA - produit ayant atteint quelque 375 millions de francs par an ces dernières années. Il en va de même des recettes provenant de la vignette automobile, qui s'élèvent à environ 320 millions de francs.

Le Conseil fédéral a aussi prévu de relever de 6 centimes par litre dans un premier temps la surtaxe sur les huiles minérales, qui est actuellement de 30 centimes par litre. La surtaxe sur les huiles minérales n'a pas changé depuis 1974. Le moment du relèvement de la surtaxe dépendra de l'évolution des réserves du fonds et des besoins effectifs, et pourrait intervenir vers 2018.

Le Conseil fédéral prévoit aussi, à titre de mesure supplémentaire qui devrait prendre effet à partir de 2020 au plus tôt, la possibilité d'une contribution financière par les véhicules à propulsion alternative (par ex. les voitures électriques).

Les mesures prises au niveau des recettes pour combler le déficit prévisible devraient rapporter quelque 800 millions de francs par an entre 2018 et 2030. Du côté des dépenses, le Conseil fédéral s'efforcera de réaliser des gains en termes d'efficacité des routes nationales ainsi que des économies dans ce domaine, pour environ 200 millions de francs par an.

Le financement spécial pour la circulation routière (FSCR) et l'affectation de la moitié des recettes de l'impôt sur les huiles minérales seront maintenus parallèlement au FORTA. Le FSCR sert au financement des contributions destinées aux cantons. Celles qui sont versées pour les routes principales dans les régions de montagne et les régions périphériques seront désormais illimitées dans le temps.

Maintenir une infrastructure de transport performante exige non seulement de conserver et d'achever le réseau, mais aussi de procéder à des accroissements de capacité ciblés. Pour les routes nationales, ces derniers seront à l'avenir regroupés dans un programme de développement stratégique (PRODES) analogue à celui existant pour le rail et réalisés par étapes. Le Conseil fédéral soumettra au Parlement un message sur une phase d'aménagement en général tous les quatre ans et lui demandera simultanément le crédit d'engagement nécessaire. Les Chambres fédérales se prononceront non seulement sur les projets et sur leur degré de priorité, mais aussi sur leur financement. Elles détermineront les projets à réaliser, tous les quatre ans.

(Source : communiqué de presse du Conseil fédéral du 18.02.2015)

Verhandlungen

Lors de la session d'automne 2015, le Conseil des États a renvoyé le projet FORTA à sa Commission des transports et des télécommunications (CTT) en lui demandant d'y intégrer l'arrêté sur le réseau et de prévoir le financement nécessaire à ce projet. Sur la base de cet arrêté, 400 kilomètres de routes qui dépendaient initialement des cantons devront être intégrés dans le réseau des routes nationales. En 2013, l'arrêté sur le réseau avait été rejeté par le peuple, car il était alors prévu de financer ce réseau au moyen d'une augmentation du prix de la vignette autoroutière (100 francs).

Lors de la session de printemps 2016, le Conseil des États a décidé de s'écarter de la version du Conseil fédéral en augmentant la contribution fédérale au financement du FORTA, notamment en raison de la votation à venir du 5 juin 2016 sur l'initiative populaire " Pour un financement équitable des transports ", dite " vache à lait " (14.089) - initiative rejetée de manière nette par le peuple et les cantons. Si cette initiative avait été acceptée, les quelque 1,5 milliard de francs provenant de l'impôt sur les huiles minérales auraient été affectés à la construction routière au lieu d'alimenter les caisses de la Confédération.

Le Conseil des États a décidé d'attribuer au FORTA au total 10 % du produit de l'impôt sur les huiles minérales grevant les carburants, perçus jusque-là par la Confédération. Ainsi, dans un premier temps, la part de l'impôt sur les carburants devant être affectée à la circulation routière sera augmentée de 5 %, passant de 50 % à 55 %. Les recettes supplémentaires de 125 millions de francs qui devraient être ainsi engendrées pourraient compenser une augmentation moindre du prix de l'essence. Dans son message, le Conseil fédéral avait initialement proposé au Parlement d'augmenter la surtaxe sur les huiles minérales grevant les carburants de 6 centimes par litre - et il avait même évoqué une augmentation de 12 à 15 centimes lors de la consultation préalable. À la demande de la commission, cependant, le Conseil des États a limité l'augmentation à 4 centimes.

D'après la version du Conseil des États, la part de l'impôt sur les carburants devant être affectée à la circulation routière devra pouvoir être augmentée d'encore 5 % au maximum pour atteindre 60 % deux ans après l'entrée en vigueur du FORTA. Cela produirait des recettes de 125 millions de francs qui pourraient servir à financer l'intégration de 400 kilomètres de routes cantonales dans le réseau des routes nationales. Il est prévu que les cantons participent à hauteur de 60 millions de francs au financement de cette intégration, dont le coût est estimé à 185 millions de francs.

Les décisions du Conseil des États conduiraient à affecter à l'avenir 650 millions de francs issus des caisses de l'État fédéral au financement des routes ; cela alors que le Conseil fédéral avait demandé que seul le produit de l'impôt sur les véhicules automobiles - estimé à environ 400 millions de francs par an - soit nouvellement destiné à ce financement. Si l'on ajoute à cela le produit de l'impôt prévu sur les véhicules électriques (110 millions de francs), quelque 760 millions de francs supplémentaires seraient à l'avenir affectés aux routes.

Des propositions provenant de parlementaires de gauche et visant à moins grever les caisses fédérales n'ont rencontré aucun succès. Une minorité - composée de membres du groupe socialiste - a proposé en vain d'affecter au fonds une part un peu plus importante du produit de l'impôt sur les carburants tout en continuant à laisser l'État fédéral bénéficier du produit de l'impôt sur les véhicules automobiles. Cette même minorité a en outre mis en garde contre des mesures d'économies, notamment, qui devraient être imposées aux domaines de la formation, de l'armée ou de l'agriculture, si la Confédération devait financer encore plus le réseau routier. Par ailleurs, des propositions de parlementaires bourgeois visant à ponctionner davantage les caisses fédérales en faveur du FORTA ont été refusées.

Le Conseil national a examiné le projet durant la session d'été 2016, neuf jours après le net rejet par le peuple et les cantons de l'initiative " vache à lait ".

Une minorité issue de la gauche et des Verts a demandé en vain que le projet soit renvoyé au Conseil fédéral avec le mandat de présenter, avant l'examen du FORTA, une vue d'ensemble du développement des transports qui s'étende jusqu'en 2040 et prenne en considération tous les moyens et modes de transport. Le Conseil national a suivi dans les grandes lignes les décisions du Conseil des États. Diverses propositions de modification de la gauche et de la droite se sont soldées par un échec, à quelques exceptions près. C'est ainsi que le Conseil national a fixé à 10 % - ce qui correspond à 250 millions de francs par an - la part supplémentaire du produit de l'impôt sur les huiles minérales grevant les carburants qui doit être affectée au FORTA. Le Conseil des États avait lui-même inscrit une limite maximale de 10 % dans le projet. À l'instar de la Chambre haute, le Conseil national a en outre approuvé l'intégration de 400 kilomètres de routes cantonales dans le réseau national.

En ce qui concerne l'augmentation du prix de l'essence, la Chambre basse a suivi le Conseil des États et a décidé, contre la volonté du groupe UDC, de relever de 4 centimes par litre la surtaxe sur les huiles minérales pour qu'elle atteigne 34 centimes par litre. C'est en vain que la gauche et les Verts ont proposé d'augmenter le prix de 6 centimes. De même, ils ont échoué à remettre en question certaines décisions du Conseil des États et à faire adopter la ligne du Conseil fédéral pour ce qui concerne la contribution de l'État fédéral. Quant aux parlementaires bourgeois, ils ne sont pas parvenus à faire des usagers de la route les seuls bénéficiaires du FORTA. C'est ainsi qu'a été rejetée une proposition, provenant d'une majorité des membres de la commission, qui s'opposait à ce que des montants issus du FORTA soient alloués à des mesures concernant le trafic ferroviaire (trafic d'agglomération).

S'opposant à une proposition d'une minorité de gauche, le plénum a tenu à ce que le fonds routier ne puisse être affecté par un éventuel grand programme d'économies du Conseil fédéral. À la différence du Conseil des États, le Conseil national a refusé d'accorder au Conseil fédéral la compétence d'adapter, en cas de nécessité, le montant de la taxe sur l'essence au renchérissement.

Le Conseil des États et le Conseil national ont fini par éliminer les deux divergences restantes en troisième lecture.

La première divergence portait sur la marge de manoeuvre relative à la part de l'impôt sur les huiles minérales qui doit être affectée à la circulation routière. À la demande de sa commission compétente, le Conseil national s'est finalement rallié sur ce point à la décision du Conseil des États : " en règle générale ", 10 % des recettes provenant de l'impôt sur les huiles minérales devraient être affectés au FORTA. La formulation " en règle générale " devrait permettre de réagir en cas de programme d'économies. Le Conseil national avait d'abord insisté pour que les 10 % soient fixés dans la loi. S'agissant de la deuxième divergence, l'avis du Conseil des États l'a aussi emporté : le Conseil fédéral doit pouvoir adapter le montant de la taxe sur les huiles minérales à un éventuel renchérissement, afin d'éviter une chute des recettes en valeur réelle.

L'arrêté fédéral sur la création d'un fonds pour les routes nationales et le trafic d'agglomération (Projet 1 - modification de la Constitution) a été adopté par le Conseil des États au vote final par 41 voix contre 1 et 2 abstentions. Au Conseil national, tous les parlementaires bourgeois ont voté en faveur du projet. Le groupe socialiste et le groupe des Verts s'y sont opposés, à l'exception de quatre députés écologistes.

La LFORTA (Projet 2) a été adoptée au Conseil des États à l'unanimité par 44 voix contre 0, et au Conseil national par 196 voix contre 2, l'opposition provenant du groupe UDC.

(La présente loi est sujette au référendum. Elle sera publiée dans la Feuille fédérale après que l'arrêté fédéral du 30 septembre 2016 sur la création d'un fonds pour les routes nationales et pour le trafic d'agglomération a été accepté par le peuple et les cantons)