Wortlaut

Le 15 janvier 2015, la Banque nationale (BNS) a supprimé le cours plancher de 1.20 franc pour 1 euro. Cette décision a mis la place économique suisse devant un grand défi et tous les instituts de prévision pensent qu'elle entraînera un refroidissement conjoncturel et des pertes d'emplois. On peut également s'attendre à des délocalisations à l'étranger et à des pressions sur les salaires et les conditions de travail.

Vu ce qui précède, le Conseil fédéral est prié de répondre aux questions suivantes :

1. Partage-t-il l'avis selon lequel la Suisse doit revenir aussi vite que possible - que ce soit dans les faits ou par décision - à un cours de change stable notamment par rapport à l'euro, à court terme à un cours de 1.15 franc pour 1 euro, à long terme au niveau de la parité du pouvoir d'achat ?

2. Que pense le Conseil fédéral de la procédure adoptée par la BNS et de sa communication au regard des articles 99 de la Constitution et 5 et 7 de la loi sur la Banque nationale ?

3. À quelles conséquences faut-il s'attendre sur les plans de la croissance, de l'emploi, des investissements et du climat politique en Suisse ?

4. De quels instruments la BNS et les autorités politiques disposent-elles pour influer sur le cours du franc ? Quand le rapport demandé par le postulat 11.4173 sera-t-il publié ?

5. À quelles conditions les 2 milliards prélevés sur les bénéfices de la BNS pourraient-ils être affectés à raison d'une moitié aux cantons et de l'autre à la consolidation de l'assurance-chômage et à des mesures de formation ?

6. Comment peut-on empêcher que l'abolition du cours plancher n'ait des répercussions néfastes sur les salaires ? Quelles dispositions légales peuvent-elles assurer une protection des salaires ou quelles dispositions faudrait-il adapter ?

7. Quelles mesures de protection serait-il indiqué de prendre dans les régions frontalières ?

8. Comment peut-on garantir que les fabricants, les importateurs et les commerçants répercutent les gains de change sur les consommateurs et l'industrie ?

9. Quelles conséquences les taux d'intérêt négatifs auront-ils sur les épargnants et les assurances sociales (LPP, AVS, LAMal, etc.)? Faut-il adapter les prescriptions en matière de placement ?

10. Quelles sont les répercussions de l'abandon du taux plancher sur les finances fédérales et cantonales ? Comment peut-on empêcher que la Confédération ne soit amenée à mettre en oeuvre ces prochaines années, en sus du frein aux dépenses et compte tenu de la baisse des rentrées qui vient d'être annoncée, une politique d'économies procyclique ?

11. L'estimation fiscale des entreprises à la fin de 2014 doit-elle être revue en raison de l'abolition du cours plancher du franc ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Le franc se situait déjà un niveau élevé, selon les critères de l'économie réelle, au cours de 1.20 franc pour 1 euro. La situation s'est aggravée après l'abandon de la politique du taux plancher et l'appréciation du franc qui s'en est suivie, d'autant plus qu'il y a quelques années seulement, l'économie avait déjà subi un choc similaire. Depuis l'abolition par la BNS du taux plancher entre le franc et l'euro à la mi-janvier, la devise helvétique s'est certes stabilisée, mais demeure à un niveau historiquement élevé. La poursuite du mouvement de détente serait souhaitable dans une optique conjoncturelle ; elle dépendra dans une large mesure, comme jusqu'ici, de la politique monétaire menée par la Banque nationale. Celle-ci peut réduire l'attrait du franc en adoptant une politique de taux négatifs et en intervenant de façon ciblée sur le marché des devises.

2. La conduite de la politique monétaire est de la compétence exclusive de la Banque nationale, qui doit agir en toute indépendance dans l'accomplissement de sa mission (art. 99 de la Constitution). L'indépendance exige un contrepoids : c'est l'obligation de la BNS d'informer et de rendre compte (art. 7 de la loi sur la Banque nationale ; LBN). Cette obligation se traduit par un devoir mutuel d'information. Toutefois, ce devoir d'information ne doit pas entrer en conflit avec l'indépendance de la BNS. La BNS examine régulièrement avec le Conseil fédéral la situation économique, la politique monétaire et les questions d'actualité en relation avec la politique économique de la Confédération (art. 7 al. 1 LBN). Toutefois, en matière de politique monétaire, la BNS ne peut ni solliciter ni accepter d'instructions du Conseil fédéral (art. 6 LBN). Le 15 janvier 2015, la BNS a, peu avant l'annonce publique, informé le Conseil fédéral de sa décision d'abolir le taux plancher. L'information s'est faite à très brève échéance afin d'éviter toute activité spéculative inhérente à ce genre de décision.

3. Comme le franc fort rend les entreprises moins compétitives, un recul de la croissance, des dépenses d'investissement ainsi que de l'emploi paraît probable. Mais il est trop tôt pour estimer ce ralentissement conjoncturel. Tout dépendra de l'ampleur et de la durée de la surévaluation du franc, d'une part, ainsi que de l'interaction de cette surévaluation avec d'autres facteurs, d'autre part. La croissance de l'économie mondiale, soit la poursuite de la reprise conjoncturelle en Europe, soutiendrait les exportations helvétiques et atténuerait par là les effets indésirables des fluctuations de change. Le Conseil fédéral recevra des informations détaillées sur les perspectives économiques le 19 mars 2015, date à laquelle le groupe d'experts de la Confédération a prévu d'actualiser ses prévisions conjoncturelles. Il entend examiner en permanence les éventuelles mesures à prendre.

4. Outre la fixation d'un cours plancher, la Banque nationale peut décider de diverses mesures, énumérées à l'art. 9, al. 1, LBN. Après l'abolition du cours minimum, elle a expliqué qu'elle comptait recourir dorénavant aux outils de la politique monétaire classique, fondée sur les taux d'intérêt. En particulier, elle mise sur la rémunération négative des comptes courants détenus auprès d'elle par les établissements financiers. La BNS maintiendra ainsi l'écart de taux d'intérêt par rapport à l'euro, réduisant l'attrait du franc par rapport à cette devise. Le Conseil fédéral ne dispose à l'heure actuelle d'aucun instrument lui permettant d'influer directement sur le cours de change. Quant au rapport établi en réponse au postulat 11.4173, il sera remanié compte tenu des événements des dernières semaines et il passera, une fois terminé, par la procédure de conciliation habituelle au sein de l'administration fédérale. Il est prévu de soumettre ce rapport au Parlement encore au premier semestre 2015.

5. Le bénéfice que la BNS doit distribuer revient, selon l'art. 31, al. 2, LBN, pour un tiers à la Confédération et pour deux tiers aux cantons. Afin d'assurer autant que possible la constance des versements, les bénéfices sont attribués à une réserve pour distributions futures et le montant annuel à répartir est fixé dans une convention conclue entre le DFF et la BNS pour une période donnée. La convention du 21 novembre 2011 définissant la distribution du bénéfice de la BNS s'applique actuellement aux exercices 2011 à 2015, tout comme la convention supplémentaire basée sur la première convention qui porte à 2 milliards le montant distribué au titre de l'exercice 2014. La part de la Confédération alimente ses ressources générales, dont le Parlement peut disposer dans les limites de sa souveraineté budgétaire.

6. En Suisse, il appartient aux parties concernées de fixer les salaires dans le contrat de travail. Le droit du travail, tant public que privé, prévoit toutefois des garde-fous, qui empêchent que l'abolition du cours plancher n'ait des répercussions néfastes pour les travailleurs.

Dans les branches soumises à une convention collective de travail (CCT) déclarée de force obligatoire, les salaires minimums et les horaires de travail définis doivent être respectés. Cette règle s'applique indépendamment du fait que la rémunération soit définie dans la monnaie nationale ou en euros. Les partenaires sociaux procèdent à des contrôles et, en cas d'infraction, peuvent prononcer des sanctions comme des peines conventionnelles contre les employeurs fautifs. Dans les branches dépourvues de CCT déclarée de force obligatoire, les commissions tripartites (CT) vérifient le respect des salaires usuels dans la région et la profession, dans le cadre de leur mission consistant à observer le marché du travail. Elles sont habilitées à intervenir en cas d'abus répétés. À ce titre, elles tenteront de trouver un accord directement avec les employeurs concernés. En cas d'échec, les CT peuvent proposer aux autorités compétentes d'édicter un contrat-type de travail prévoyant des salaires minimums, ou de faciliter la déclaration de force obligatoire générale d'une CCT.

Sous le régime du contrat individuel de travail, un passage du salaire en francs à une rémunération en euros n'est possible que dans le cadre légal en vigueur. Il faut notamment respecter les prescriptions sur le congé-modification, l'interdiction de répercuter le risque économique de l'entrepreneur sur les travailleurs, ainsi que le principe de non-discrimination. En cas de litige portant sur le salaire, les travailleurs peuvent faire valoir leurs droits devant le tribunal.

Pour ce qui est du temps de travail, la durée maximale du travail et les périodes de repos prévues dans les CCT ainsi que dans la loi sur le travail seront respectées.

7. Les régions frontalières sont confrontées à de sérieux défis depuis l'abolition du taux plancher. Les instruments décrits au chiffre 6, qui font partie des mesures d'accompagnement, s'y avèrent tout particulièrement utiles. En outre, le Conseil fédéral a prévu pour les branches et régions concernées des moyens financiers supplémentaires pour observer et contrôler le marché du travail. Genève et le Tessin ont déjà fait usage de ces moyens. Les cantons peuvent en outre prendre de leur propre chef les mesures qu'ils jugent utiles.

8. Les expériences de 2011 montrent que les gains de change ne sont pas répercutés à la même vitesse ou dans la même mesure, selon la catégorie de produits. Il faut dire que les entreprises doivent non seulement s'adapter à la nouvelle situation (par ex. écoulement des stocks, renégociation des contrats, etc.), mais supportent encore en francs (ou dans d'autres devises comme le dollar, dont le cours est à peu près le même qu'à fin 2014) une partie des coûts afférents à de nombreux produits. Mais selon les premières estimations, les gains de change semblent être répercutés plus rapidement qu'en 2011. C'est notamment le cas pour les voitures, les meubles et les denrées alimentaires. Le Conseil fédéral va néanmoins continuer d'examiner la question et déterminer sur cette base la marche à suivre.

9. Depuis le 22 janvier 2015, la BNS prélève un intérêt négatif de -0,75 % sur les avoirs en compte de virement qui excèdent un certain montant. Les titulaires des comptes concernés sont des banques et d'autres acteurs importants du marché monétaire suisse. La BNS fournissant par ailleurs des services bancaires à l'État, elle tient aussi des comptes en faveur de la Confédération, d'entreprises qui lui sont proches et d'autorités suisses, sur lesquels elle ne prélève aucun intérêt négatif. Le Fonds de compensation de l'AVS en fait partie. Ces comptes de virement ne doivent toutefois pas servir d'instruments de placement.

Les intérêts négatifs visent à diminuer l'attrait de la détention de liquidités en francs, afin de réduire les pressions à la hausse qui pèsent sur notre monnaie. Il s'agit d'une mesure de politique monétaire qui, comme toute modification de taux, a des effets variables sur différents secteurs et entreprises. Pour favoriser l'efficacité de cette mesure, il ne faudrait pas empêcher systématiquement les banques concernées de répercuter les intérêts négatifs sur leurs clients.

Le Conseil fédéral fera analyser les effets de l'instauration de taux d'intérêt négatifs sur les assurances sociales, et plus particulièrement sur la prévoyance professionnelle, dans les semaines qui viennent. Au besoin, il examinera les mesures appropriées.

10. L'analyse des effets de l'abandon du taux plancher sur les finances fédérales dépendra beaucoup de la manière dont la conjoncture réagit à l'appréciation du franc. Il va de soi que les nouveaux cours de change se répercuteront assez vite, cette année encore, sur la conjoncture. Par contre, les mesures correctives déjà adoptées portent sur l'exercice budgétaire 2016 et les années suivantes.

A court terme, le facteur conjoncturel du frein à l'endettement permet de compenser en bonne partie la diminution des recettes à laquelle on doit s'attendre suite à la détérioration de la conjoncture. Les effets de la baisse du taux de renchérissement, dont le facteur conjoncturel ne permet pas de tenir compte, restent toutefois ouverts. Le Conseil fédéral adoptera le cas échéant d'autres mesures de correction au début de juin, lorsqu'il examinera le budget 2016 et le plan financier 2017-2019, en s'appuyant sur les prévisions conjoncturelles du groupe d'experts datant de mars et sur l'évolution des recettes durant les premiers mois de l'année. Les aspects de politique conjoncturelle seront dûment pris en compte dans ce contexte.

11. Le droit fiscal suisse repose sur le principe de l'annualité. A moins d'une correction du cours du franc, les entreprises subiront cette année des pertes de change, qui amoindriront pour l'année de calcul 2015 le bénéfice imposable ainsi que le capital propre imposable. La Confédération, les cantons et les communes supporteront une partie des pertes des entreprises, en raison du recul des créances fiscales lié à la diminution du bénéfice imposable et des fonds propres. Cette solution agit comme stabilisateur automatique et soutient les entreprises concernées. Le système est à la fois conforme à la logique du système fiscal et adéquat en termes de politique conjoncturelle. D'où l'inutilité de toute mesure visant à corriger l'estimation fiscale du bénéfice et du capital propre des entreprises, faite à la fin de l'année de calcul 2014.

Réponse du Conseil fédéral.