Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé d'établir un rapport sur les efforts de modernisation dont font l'objet les accords de promotion et de protection réciproque des investissements (APPI) et sur les moyens de les intensifier de façon à éviter les saisines abusives de tribunaux internationaux d'arbitrage, à protéger le droit des États de réglementer et à renforcer la légitimité publique des tribunaux ordinaires.

Begründung

Depuis plus de soixante ans, la Suisse protège ses investissements directs à l'étranger en concluant des accords bilatéraux de promotion et de protection réciproque des investissements (APPI). Ceux-ci permettent à un investisseur qu'un différend oppose à l'État dans lequel il a effectué son investissement de porter l'affaire devant un tribunal arbitral international. Or, s'il s'agissait initialement d'empêcher que les investisseurs soient victimes de nationalisations sans indemnités, les demandes d'indemnisation visent principalement aujourd'hui des "expropriations indirectes" qui résulteraient de l'activité normative ordinaire de l'État. Ces actions arbitrales remettent en cause le "droit de réglementer" pourtant démocratiquement dévolu aux États. Les pays qui n'ont pas les moyens de mener des procédures internationales longues et coûteuses, notamment, se voient souvent contraints d'accepter une solution amiable, quand ils ne préfèrent pas se montrer conciliants d'emblée, par crainte d'être poursuivis. Ces demandes d'indemnisation risquent ainsi d'empêcher les États de prendre des mesures réglementaires pourtant indispensables, par ex. pour protéger les travailleurs, défendre les droits de l'homme ou préserver l'environnement. C'est la raison pour laquelle plusieurs pays émergents de poids (comme l'Afrique du Sud) ont entrepris de dénoncer les APPI, lorsque leurs parlements n'ont pas tout simplement refusé de ratifier les APPI qui leur étaient soumis (tel le Brésil).

Le rapport que je propose d'établir devra notamment permettre d'identifier les garde-fous démocratiques non négociables que pourrait prévoir un APPI moderne et les moyens qui s'offriraient de restituer aux juridictions détentrices de la légitimité publique (par ex. à un tribunal international de commerce) la compétence de régler les différends concernés ou du moins de prévoir un contrôle public sur les procédures. Il examinera également l'opportunité de prévoir une procédure d'appel dans l'arbitrage et de supprimer la possibilité de recourir à un mécanisme de règlement des différends entre investisseurs et États (angl.: Investor-state dispute settlement, ISDS) lorsque la communauté internationale s'accorde à considérer que la sécurité du droit est garantie dans l'État concerné. Enfin, il indiquera comment la Suisse pourrait lancer un processus de modernisation des APPI qui aboutirait à l'élaboration d'accords à la fois pérennes et démocratiquement responsables.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

Les accords bilatéraux de promotion et de protection réciproque des investissements (APPI) sont, avec les accords de libre-échange et les conventions contre les doubles impositions, le fer de lance de la politique économique extérieure de la Suisse. La plupart de nos partenaires économiques travaillent eux aussi en nouant des accords bilatéraux ou, de plus en plus, en insérant des dispositions relatives à la protection des investissements dans les accords préférentiels de large portée. Les arbitrages entre investisseurs et États sont une pièce maîtresse des APPI. Ils permettent de suppléer les systèmes judiciaires nationaux dans les pays qui n'offrent pas toujours des voies de droit impartiales et efficaces.

En 2012, un groupe de travail interne à l'administration a procédé à un examen complet des APPI, en comparant les accords suisses avec ceux d'autres États. Il a également analysé les documents-cadres de différentes enceintes internationales, en particulier de l'OCDE et de la CNUCED. Il a par ailleurs organisé des réunions avec des experts externes. Le fruit de ces efforts s'est traduit par plusieurs nouvelles dispositions destinées à compléter l'approche actuelle et que la Suisse intègre désormais dans toutes les négociations d'APPI, qu'elles soient nouvelles ou en cours. L'une de ces dispositions précise expressément que les APPI n'entravent en principe pas la liberté d'un État de réglementer. La possibilité des États parties de mettre en place des règlements d'intérêt public n'est donc pas limitée, tant que certains principes juridiques généraux tels que le principe de proportionnalité et le principe de non-discrimination sont observés. Cette disposition permet également d'éviter les saisines abusives des juridictions arbitrales internationales.

Entré en vigueur le 1er avril 2014, le Règlement de la Commission des Nations Unies pour le droit commercial international (CNUDCI) sur la transparence dans l'arbitrage entre investisseurs et États fondé sur des traités fait cas du souhait exprimé dans le postulat de conférer plus de légitimité à l'arbitrage international. Il prévoit par exemple que toutes les requêtes des parties et les décisions des tribunaux arbitraux soient mises à la disposition du public. Une meilleure transparence est importante, en particulier si l'on cherche à renforcer la confiance du public dans les arbitrages entre les investisseurs et les États. C'est pourquoi la Suisse précise dans tous les nouveaux APPI conclus que le règlement de la CNUDCI sur la transparence s'applique impérativement à tous les arbitrages entre investisseurs et États dans le cadre d'un APPI.

La Suisse continuera d'examiner régulièrement sa politique en matière d'APPI à la lumière des évolutions nationales et internationales, et adaptera sa pratique si la situation l'exige. Un nouveau groupe de travail interdépartemental, placé sous la direction du SECO, a été institué à cet effet au début de 2015. Il est chargé de réunir, d'ici à fin 2015, le fruit de ses travaux dans un rapport adressé à la directrice du SECO, qui sera publié.

De plus, une approche multilatérale étant plus propice à certaines réformes (création d'une instance d'appel, par ex.), la Suisse prend activement part aux discussions qui se tiennent dans les enceintes internationales compétentes, par exemple au sein de la CNUDCI ou du Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI).

Au reste, comme il l'a fait jusqu'ici, le Conseil fédéral fera état des résultats des travaux menés aux niveaux national et international et des adaptations qui seraient à apporter à sa politique en matière d'accords dans le rapport annuel sur la politique économique extérieure. Par ailleurs, chaque nouvel APPI est accompagné d'un message détaillé à l'intention du Parlement, dans lequel les différentes dispositions sont commentées. Comme précisé dans la réponse au postulat Friedl 13.4199, "Durabilité sociale et écologique des accords bilatéraux de promotion et de protection réciproque des investissements", le Conseil fédéral estime qu'il n'est pas opportun de rédiger un rapport supplémentaire.

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.