Réseaux électriques décentralisés en Thurgovie. Problèmes de mise en oeuvre de la Stratégie énergétique 2050

Wortlaut

À la suite de la catastrophe de Fukushima, le Conseil fédéral et le Parlement ont décidé en 2011 du principe d'une sortie progressive du nucléaire en Suisse. Ainsi, il est prévu de désaffecter les cinq centrales nucléaires existantes une fois que la durée d'exploitation sera terminée du point de vue des critères techniques de sécurité, et de ne pas les remplacer par de nouvelles centrales atomiques. La Stratégie énergétique 2050 a notamment pour but de réduire la consommation d'électricité et d'augmenter la part que représentent les énergies renouvelables. La voie choisie par le canton de Thurgovie pour sa politique énergétique correspond à la stratégie définie par la Confédération qu'elle appuie. Remplacer l'énergie nucléaire constitue toutefois un défi majeur pour toutes les parties en cause. En 2014, l'énergie nucléaire contribuait pratiquement pour 38 % à la production électrique du pays. En Thurgovie, la part occupée par le nucléaire dans le bouquet électrique est d'environ 75 %. Dans ce canton, le gouvernement, le Parlement et la population (par un scrutin) ont confirmé leur volonté d'utiliser davantage les énergies renouvelables et de se diriger ainsi vers un approvisionnement énergétique durable.

L'évolution actuellement en cours, où l'on passe d'un approvisionnement centralisé au moyen d'usines électriques de grande puissance à une alimentation décentralisée au moyen d'installations de toutes tailles et à un flux énergétique bidirectionnel fait que de nouvelles exigences sont posées en matière de réseaux, de capacité de stockage et de gestion de la production et de la consommation. On peut lire dans un rapport daté du 29 octobre 2014 consacré aux réseaux électriques de Thurgovie dans la perspective d'une décentralisation accrue de la production de courant, qu'il existerait de grandes capacités d'absorption de l'énergie obtenue de manière décentralisée. Cette région disposerait d'excellents réseaux et pourrait augmenter les capacités en prenant des mesures simples et peu coûteuses.

Les stations transformatrices et autres installations électriques doivent avoir été approuvées sur la base des plans du projet par l'Inspection fédérale des installations à courant fort (art. 16 LIE). Cette procédure d'approbation des plans a été introduite par la loi fédérale du 18 juin 1999 sur la coordination et la simplification des procédures de décision. À l'origine de la loi, on trouve l'idée que les procédures de décision soient concentrées de telle manière qu'une autorité unique puisse contrôler, en première instance, le respect de toutes les dispositions applicables en droit fédéral et en droit cantonal (message du Conseil fédéral du 19 mai 1998, FF 1998 III 2226 ch. 13.221 ; interventions Respini et Baumberger devant le Parlement). L'approbation des plans couvre toutes les autorisations requises par le droit fédéral (art. 16 al. 3 LIE). Aucune autorisation relevant du droit cantonal n'est requise. Le droit cantonal est néanmoins pris en compte par l'Inspection fédérale dans la mesure où il n'entrave pas de manière disproportionnée l'accomplissement des tâches de l'exploitant de l'installation à courant fort ou à courant faible (art. 16 al. 4 LIE).

Or des cas concrets d'extensions nécessaires de stations transformatrices en Thurgovie ont montré que l'Inspection fédérale demande l'avis de l'Office fédéral du développement territorial (ARE) même pour des agrandissements très limités (quelques mètres carrés). Ces demandes ont en l'occurrence été rejetées par l'ARE ou n'ont finalement été autorisées qu'assorties de conditions renchérissant fortement le coût du projet.

Je charge donc le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. La loi fédérale du 18 juin 1999 sur la coordination et la simplification des procédures de décision avait pour objectif que les demandes d'autorisation soient adressées à une seule autorité de la Confédération. Le Conseil fédéral estime-t-il que la nouvelle pratique atteint bien son but qui est de simplifier la procédure ?

2. Selon la procédure actuelle, une installation solaire, par exemple, peut certes être construite sans autorisation en dehors d'une zone à bâtir (art. 18a LAT). Ce qui est incompréhensible, par contre, c'est qu'il faille attendre des mois pour obtenir l'autorisation des autorités fédérales qui est requise pour la mise en place ou l'extension de la station transformatrice nécessaire. Le Conseil fédéral est-il au courant des lenteurs de cette procédure ?

3. Le scientifique Michael Moser, à la tête de la section Recherche énergétique au sein de l'OFEN, a relevé à juste titre, lors d'une manifestation au Laboratoire fédéral d'essai des matériaux et de recherche à Dübendorf, que la Suisse était à la pointe de la recherche sur les réseaux intelligents et dans les domaines apparentés. Aussi des ressources supplémentaires de plus de 200 millions de francs ont-elles été allouées pour les quatre prochaines années à la recherche dans ces secteurs. À combien les fonds destinés à ces projets de recherche s'élèvent-ils au total ? Un tel investissement vaut-il la peine d'être fait si l'ARE dresse de tels obstacles pour les distributeurs finaux lorsqu'il s'agit de passer à des mesures concrètes ?

4. Est-il justifié de solliciter l'ARE au niveau fédéral pour des décisions de moindre importance, comme dans le cas précité ? Le Conseil fédéral accepterait-il de renoncer dorénavant à ce que l'ARE prenne position sur tous les projets d'extension de stations transformatrices ? Les modalités en seraient les suivantes :

a. L'autorisation de construire ne serait plus du ressort de l'Inspection fédérale mais relèverait du service cantonal du développement territorial. L'art. 16, al. 3, LIE devrait alors être modifié.

b. Les plans continueraient à être approuvés par l'Inspection fédérale, qui délivrerait l'autorisation de construire à cette occasion. Avant de décider, l'Inspection fédérale devrait uniquement solliciter l'avis du canton, à savoir de son service du développement territorial.

Quelle variante aurait-elle la faveur du Conseil fédéral ? Voit-il d'autres possibilités de nettement simplifier et accélérer les procédures ? La variante b pourrait-elle être réalisée sans changer la loi ? Suffirait-il que l'administration passe un accord ou donne des instructions au plan interne ?

5. L'ARE a dressé des obstacles non négligeables à l'octroi d'autorisations, même si les décisions finissent par être positives. Par exemple, il exige souvent que la station transformatrice existante soit déplacée d'une zone non constructible vers une zone à bâtir ou qu'elle soit attenante à un bâtiment déjà en place, ce qui entraîne presque toujours des investissements considérables, de l'ordre de plusieurs centaines de milliers de francs. Des sommes aussi élevées se justifient-elles pour déplacer une station transformatrice ? Est-il prouvé que ces stations adossées aux bâtiments n'ont pas d'incidences négatives sur l'être humain et les animaux ? Qui paie la facture d'un nouveau déplacement de la station transformatrice attenante à un bâtiment appartenant à des particuliers lorsque ces derniers veulent l'agrandir ? D'autre part, il semblerait que le style de construction doive aussi être pris en compte. Est-il opportun de veiller à ce qu'une station transformatrice généralement peu visible n'affecte pas un bâtiment plus esthétique se trouvant à proximité ?

Stellungnahme des Bundesrates

Si l'Office fédéral du développement territorial (ARE) est associé à la procédure d'approbation des projets, c'est en vertu de l'art. 17, al. 1, let. a, de la loi fédérale du 24 juin 1902 concernant les installations électriques à faible et à fort courant (LIE ; RS 734.0) et de l'art. 62a, al. 1, de la loi du 21 mars sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (RS 172.010). En application de ces textes législatifs, lorsqu'une procédure a trait au droit fédéral de l'aménagement du territoire, l'Inspection fédérale des installations à courant fort (ESTI) doit demander l'avis de l'ARE au titre de service spécialisé de la Confédération pour les questions d'aménagement du territoire. Dans le cadre des travaux Stratégie réseaux électriques l'Office fédéral de l'énergie (OFEN) examine les possibilités de développement des réseaux et d'accélération des procédures d'autorisation.

1. Le but poursuivi par la loi fédérale du 18 juin 1999 sur la coordination et la simplification des procédures de décision, à savoir la simplification des procédures, a été atteint en grande partie. Dans les cas où, dans le cadre d'une procédure d'approbation de plans, une prise de position d'un service fédéral spécialisé est requise, le contact est établi par l'unique autorité destinataire de la demande et non par le requérant.

2. Contrairement aux installations solaires, la construction et la modification de postes de transformation ne soulèvent pas seulement des questions d'intégration architecturale, mais aussi et surtout de sécurité électrique et de protection contre les rayonnements. Ces questions, dans une procédure d'approbation de projet, ne peuvent être examinées et traitées que par des services spécialisés. L'ARE respecte le délai fixé par l'ESTI dans la plupart des environ deux cents demandes de prise de position ; les retards éventuels sont principalement imputables aux lacunes des dossiers soumis.

3. Jusqu'en 2013, les pouvoirs publics ont soutenu la recherche énergétique par des subventions annuelles de 250 millions de francs. Dans le domaine des réseaux, les dépenses publiques pour la recherche sont selon l'OFEN de 20 millions de francs par année au total. La mission de la recherche est d'étudier les moyens les plus divers d'intégrer les sources d'énergie renouvelables dans le système électrique. Les résultats sont aussi susceptibles de faire apparaître des solutions qui sous le cadre réglementaire actuel pourraient être mises en oeuvre de manière plus simple et plus économique qu'une extension classique du réseau. Il serait donc peu judicieux de supprimer le soutien à la recherche.

4.a. Le transfert aux cantons de la compétence d'accorder les autorisations pour les postes de transformation nécessiterait une révision de la LIE. Or, comme il a été expliqué dans la réponse 2, les décisions des cantons seraient dépendantes de celles des services de la Confédération spécialisés dans la sécurité électrique. Il n'est donc pas certain que le transfert aux cantons de la compétence d'accorder les autorisations serve le but recherché de surcroît d'efficacité.

4.b. Il est évident que les services cantonaux de l'aménagement du territoire connaissent mieux que l'ARE la situation locale. Dans ses prises de position, l'ARE tient donc compte des analyses faites par ces services. Pour garantir une pratique uniforme dans toute la Suisse il est, de l'avis du Conseil fédéral, légitime de continuer à demander la prise de position de l'ARE.

Le Conseil fédéral estime que ce n'est pas en premier lieu dans les modifications législatives qu'il faut chercher des moyens de simplifier et d'accélérer les procédures d'approbation des projets de postes de transformation. La facilité et la rapidité de traitement dépendent plutôt de la qualité des dossiers fournis. De concert avec l'ESTI, l'ARE s'efforce constamment d'aider à préparer des dossiers complets et satisfaisants autant que possible aux conditions d'approbation.

5. La séparation entre zone à bâtir et zone non constructible d'une part, et la limitation des constructions dans les zones agricoles à des fins de protection des paysages ruraux d'autre part sont deux principes essentiels de la législation sur l'aménagement du territoire, et leur application entraîne l'obligation d'installer les postes de transformation autant que possible dans les zones à bâtir, même s'ils servent à l'approvisionnement de zones non urbanisées. En dehors des zones à bâtir, des autorisations d'installer des postes de transformation ne doivent être accordées qu'à titre exceptionnel, lorsque leur emplacement est dicté par leur destination et que des intérêts prépondérants ne s'y opposent pas. Les postes de transformation servant à l'injection dans le réseau de courant produit de manière décentralisée et donc propres à contribuer à la mise en oeuvre de la Stratégie énergétique 2050 peuvent être des exceptions admissibles. Si l'installation de postes de transformation en dehors des zones à bâtir peut être autorisée à titre exceptionnel, il faut que soient remplies certaines conditions quant à l'intégration dans l'environnement bâti et dans le paysage. L'ARE exige donc que les postes de transformation ne soient, autant que possible, pas des ouvrages isolés, mais intégrés ou annexés à un bâtiment existant. Si les valeurs limite de l'ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (RS 814.710) sont respectées, il est possible, dans l'état actuel des connaissances, de considérer que les effets nuisibles sur les êtres humains et les animaux seront nuls. Dans le cadre général de la pesée des intérêts en présence, il doit aussi être tenu compte d'éventuels coûts supplémentaires afin de trouver une solution optimale pour chaque cas.

En vertu de la LIE, il existe en outre des exigences simplifiées lorsque la transformation prévue n'altère pas sensiblement l'aspect extérieur de la station transformatrice, n'affecte pas les intérêts dignes de protection de tiers et n'a que des effets minimes sur l'aménagement du territoire et sur l'environnement. Lorsque ces conditions-cadres sont remplies, une procédure simplifiée d'approbation des plans s'applique, ce qui signifie notamment qu'il n'est pas nécessaire d'examiner d'autres emplacements possibles. Le Conseil fédéral est conscient du fait que pour de tels petits projets il y a lieu de veiller soigneusement à ce que les procédures soient aussi simples que possible. À cet égard, les cas thurgoviens cités par l'auteur de l'interpellation montrent qu'à l'avenir il y aura lieu de faire davantage usage des possibilités offertes par l'art. 17, al. 1, let. b, LIE afin d'éviter dans la mesure du possible le déplacement d'une installation de remplacement.

Réponse du Conseil fédéral.