Ausgangslage

Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil des États du 11 octobre 2018

Comment les représentants d'intérêts peuvent-ils accéder au Palais du Parlement ? Actuellement, ils peuvent s'adresser à un membre de l'Assemblée fédérale, lequel peut faire établir une carte d'accès pour deux personnes. L'initiative parlementaire du conseiller aux États Didier Berberat vise à modifier ce système en demandant une accréditation des représentants d'intérêts.

Conformément aux modifications de la loi sur le Parlement proposées dans le présent rapport, les membres du Parlement conservent la responsabilité concernant l'accès des représentants d'intérêts. Toutefois, comme le demande l'initiative parlementaire, les représentants d'intérêts devront fournir certaines informations concernant leurs mandants ainsi que leurs mandats. De plus, la loi précise que les députés doivent accompagner les visiteurs qu'ils accueillent pour une journée pendant toute la durée de leur visite au Palais du Parlement : l'objectif est d'empêcher que des représentants d'intérêts contournent les nouvelles règles en accédant au Palais du Parlement en tant que visiteurs journaliers.

Le système proposé est simple, peu coûteux et applicable. Il est également informatif : les citoyens ont à leur disposition un registre intelligible qu'ils peuvent consulter non seulement pour s'informer des mandants et des mandats des personnes représentant des intérêts au sein du Palais du Parlement, mais également pour savoir quel député a donné l'accès à quel représentant d'intérêts. L'analyse des réglementations en vigueur dans d'autres pays a montré que les systèmes dans lesquels un organe parlementaire décide de l'accès des représentants d'intérêts sont inefficaces. Il est impossible de fixer des critères appropriés pour accorder ou refuser l'accès : une personne dont l'accès serait refusé serait discriminée et ferait probablement recours, ce que le droit suisse ne prévoit actuellement pas pour les décisions prises par le Parlement. C'est pourquoi la plupart des pays prévoient des enregistrements automatisés : l'accès est donné automatiquement pour autant que toutes les informations requises sont fournies. Par crainte qu'un nombre trop élevé de personnes aient accès au Palais du Parlement, ce système n'a pas non plus été retenu.

Au contraire, une minorité souhaite que la responsabilité d'établir des cartes d'accès incombe à un organe parlementaire, du moins en ce qui concerne l'accès des personnes dont la représentation d'intérêts est une activité commerciale.

Une autre minorité souhaite quant à elle qu'il soit mis fin au " bazar des badges " : elle demande que les députés ne puissent plus distribuer de cartes d'accès à des représentants d'intérêts et que ces derniers soient tenus de s'inscrire afin de recevoir un accès pour la durée d'une session.

Avis du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral considère qu'il revient prioritairement au Parlement de décider comment il entend réglementer l'accès au Palais au Parlement et les activités de lobbying en son sein. Aussi s'impose-t-il une certaine réserve dans son avis relatif à ces questions.

Pour que la collaboration entre le Conseil fédéral, l'administration fédérale et le Parlement puisse continuer de fonctionner comme à l'accoutumée, le Conseil fédéral estime toutefois important que la pratique actuelle de délivrance de cartes d'accès de longue durée et de cartes d'accès journalières aux employés de la Confédération puisse être poursuivie sans restriction une fois que les dispositions de l'art. 16a OLPA se trouveront à l'art. 69a LParl.

Wortlaut

Conformément à l'art. 160, al. 1, de la Constitution et à l'article 107 de la loi sur le Parlement, je dépose l'initiative parlementaire suivante :

Le droit parlementaire doit être modifié afin que :

1. les lobbyistes qui souhaitent avoir accès au Palais du Parlement soient accrédités à des conditions qui restent à fixer, et en limitant, le cas échéant, leur nombre ;

2. un registre public de ces accréditations soit établi et tenu à jour par les Services du Parlement ;

3. ce registre oblige les lobbyistes à signaler chaque mandat et, le cas échéant, leurs employeurs ;

4. en cas de violation ou de détournement de ces règles, des mesures soient prises.

Begründung

Qu'on le veuille ou non, le lobbyisme existe et est un élément dont il faut tenir compte dans le fonctionnement de notre démocratie.

Cependant, à l'heure actuelle, la situation en matière de transparence du lobbyisme est totalement insatisfaisante, comme on l'a constaté à la lumière d'une récente affaire. En effet, les personnes qui exercent cette activité agissent souvent dans l'ombre, n'ont pas de reconnaissance officielle et doivent obtenir le droit d'accès au Parlement par l'intermédiaire de députés qui leur mettent à disposition, dans des conditions peu claires, les autorisations permanentes d'accès pour des tiers auxquelles ils ont droit.

Par cette initiative parlementaire, je souhaite rendre cette activité plus transparente, à l'instar de ce qui se fait par exemple pour les journalistes. En effet, il est normal dans notre système démocratique et parlementaire que les lobbyistes exercent leurs activités d'une manière transparente face aux membres du Parlement, aux Services du Parlement et à la population en général.

Ainsi, les lobbyistes devront obtenir une accréditation durable ou provisoire qui leur permette de déployer leurs activités au sein du Parlement à des conditions qui restent à définir, mais qui ne doivent pas rendre difficile ou trop bureaucratique l'exercice de cette activité. Cela aura aussi pour conséquence que les lobbyistes n'auront plus le droit d'utiliser les autorisations permanentes d'entrée à disposition des députés et que, si des abus sont constatés, des mesures seront prises.

Afin de limiter le nombre de personnes pouvant accéder librement au Palais du Parlement si les lobbyistes reçoivent une accréditation, il serait judicieux de ne plus octroyer qu'une autorisation permanente d'accès pour les parlementaires fédéraux, étant entendu qu'ils ont toujours la possibilité, en tout temps, d'accueillir d'autres visiteurs non munis d'une carte d'accès permanente.

De même, un registre public devra être établi et tenu à jour par les Services du Parlement et il devra pouvoir être consulté par tout un chacun.

Ce registre devra mentionner tous les mandats que les lobbyistes exercent directement dans ce contexte, lorsque ceux-ci travaillent à titre indépendant, et les employeurs pour ceux qui sont salariés.

En cas de violations de ces règles, des sanctions pourront être prises en respectant, bien entendu, le principe de la proportionnalité. Ces sanctions pourront néanmoins aller jusqu'à l'exclusion de l'enceinte du Parlement.

Verhandlungen

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil des États, 16.03.2017

Le Conseil des États tient à limiter et accréditer les lobbyistes

Les lobbyistes devront montrer davantage patte blanche au Parlement. Par 29 voix contre 13, le Conseil des États a tenu jeudi à ce qu'un projet en ce sens soit adopté. Sa commission des institutions politiques doit se remettre au travail.

Actuellement, chaque député a la possibilité de demander l'établissement de cartes d'accès pour deux personnes. Leur nom et fonctions sont inscrits dans un registre accessible au public. Cette réglementation a fait l'objet de critiques réitérées, notamment au sein de l'opinion publique.

Pour augmenter la transparence, une initiative parlementaire de Didier Berberat (PS/NE) demandait l'accréditation des lobbyistes selon des critères uniformes et leur limitation. La Chambre des cantons y avait donné suite il y a un an par 20 voix contre 17.

La commission du National ayant aussi donné son aval, celle de Conseil des États devait élaborer un projet. Il s'agissait parallèlement d'intégrer l'objectif d'une initiative parlementaire issue du National et exigeant la mention des mandats des lobbyistes.

Problème : le projet que la commission avait finalement entre les mains ne lui plaisait plus. Il prévoit la création d'un registre public des représentants d'intérêts, a rappelé Peter Föhn (UDC/SZ). Quiconque souhaite soumettre une requête à des parlementaires au sein du Palais fédéral pourrait s'inscrire en ligne.

Accréditations limitées

Il devrait préciser son nom, son prénom, le nom de son employeur et sa fonction professionnelle. S'il s'agit d'une personne travaillant pour une agence ou une étude d'avocat, ou d'un indépendant, il faudrait aussi préciser le nom du mandant dont les intérêts sont représentés.

Toute personne ayant rempli intégralement le formulaire en ligne pourrait s'inscrire en tant que lobbyiste et recevrait une carte d'accès, contre paiement d'un émolument de 50 francs. Cette carte lui permettrait d'accéder au Palais pour la durée d'une session.

Le nombre d'autorisations d'accès par session serait limité à 300. Les demandes seraient traitées dans l'ordre dans lequel elle sont été déposées. En cas d'abus, la carte ou l'autorisation d'accès pourrait être retirée.

Vers un nouveau projet

Cette solution est très complexe et ses conséquences difficiles à évaluer, a reconnu Pascale Bruderer (PS/AG). "Mais la commission peut reprendre le dossier et proposer une solution plus intuitive." Le problème est institutionnel, la nécessité d'agir est bel et bien là, a insisté Raphaël Comte (PLR/NE), appelant le conseil à donner à sa commission une nouvelle chance.

La minorité a présenté neuf propositions, qui n'ont pas été traitées, a souligné de son côté M. Berberat, concluant que le travail n'a pas été fait de manière complète et correcte. Plusieurs députés ont aussi sorti l'argument de la transparence et de la confiance de la population envers les parlementaires. La gauche et une majorité du PLR ont accepté qu'un nouveau projet soit élaboré.

La commission demandait de classer l'initiative. Agences et grandes associations pourraient être toujours les premières à revendiquer un accès pour une session, a pointé en vain l'indépendant schaffhousois Thomas Minder. On risque même de se retrouver avec davantage de personnes externes dans les travées du Palais, puisque les députés ne distribuent actuellement pas tous leurs deux cartes d'accès.

Ils décident eux-mêmes à qui il les donnent et les remettent souvent à des parents. Les élus ont aussi la possibilité d'accueillir des invités, qu'ils accompagnent durant leur visite. Ils savent qui se trouve au Palais fédéral, ce qui ne serait plus le cas avec la réglementation proposée.

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil des États, 11.12.2018

Les lobbyistes devraient montrer patte blanche au Parlement

Les lobbyistes devraient un peu plus montrer patte blanche pour accéder au Parlement. Le Conseil des États a adopté mardi par 24 voix contre 14 une révision de loi. Le National doit encore se prononcer.

Ce projet vise à concrétiser une initiative parlementaire de Didier Berberat (PS/NE). La commission préparatoire a dû s'y reprendre à plusieurs fois pour rendre sa copie. A droite, on a répété son opposition à tout surcroît de bureaucratie. Tout au plus pourrait-on se satisfaire de la solution la moins lourde possible.

La copie finalement retenue se base sur le droit actuel. Les députés pourront continuer de faire établir une carte d'accès au Palais du Parlement de longue durée pour deux personnes. Celles-ci peuvent être des membres de la famille, des collaborateurs personnels ou des représentants d'intérêts.

Catégories

Le député doit indiquer à laquelle de ces trois catégories appartient la personne pour laquelle il fait établir une carte. Un représentant d'intérêts doit également indiquer le nom de son employeur.

Les personnes travaillant pour des entreprises spécialisées dans la représentation d'intérêts devraient en outre fournir des informations supplémentaires sur leurs mandants et leurs mandats. Toutes ces informations seraient consignées dans un registre public.

Les députés continueront de pouvoir accueillir des visiteurs pour la journée. Toutefois, ces personnes ne pourront pas se déplacer dans le Palais du Parlement sans être accompagnées par le parlementaire qui les a accueillies.

Les anciens membres du Parlement recevront quant à eux une carte d'accès de longue durée. Mais ils seront contraints de se plier aux obligations de transparence prévues s'ils agissent comme lobbyiste.

Alternatives

Ces propositions ne vont pas assez loin pour la gauche et Raphaël Comte (PLR/NE). Deux autres options ont donc été présentées aux sénateurs. La première, rejetée par 22 voix contre 15, proposait qu'un organe parlementaire contrôle quels représentants d'intérêts accèdent au Palais du Parlement.

Comme dans la proposition de la majorité, les députés auraient pu faire établir des cartes d'accès pour des personnes représentant directement les intérêts d'une organisation ou d'une entreprise précise.

La responsabilité aurait toujours incombé aux députés. Ces derniers n'auraient en revanche pas pu établir de cartes d'accès pour les collaborateurs d'entreprises spécialisées dans la représentation d'intérêts. Les admissions de ces derniers auraient été du ressort de la Délégation administrative du Parlement.

L'autre concept, repoussé par 23 voix contre 14, prévoyait que les représentants d'intérêts s'inscrivent eux-mêmes afin de recevoir une carte d'accès valable le temps d'une session. L'émolument serait de 50 francs. Un maximum de deux personnes oeuvrant pour la même organisation aurait été admis.

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil national, 18.06.2019

Le National ne veut pas plus de transparence pour les lobbyistes

Les lobbyistes ne devraient pas montrer davantage patte blanche pour accéder au Parlement. Par 103 voix contre 72, le Conseil national a refusé d'entrer en matière sur un projet en ce sens. Le dossier retourne au Conseil des États.

Les sénateurs diront s'ils tiennent à légiférer et comment. S'ils jettent l'éponge ou si les députés maintiennent ensuite leur opposition, le projet sera enterré. Pour l'instant, c'est le front du refus qui l'a emporté au National.

Transparence illusoire

Ce projet entraînera un surplus de charges administratives sans apporter de plus-value aux citoyens et aux parlementaires, a critiqué Michaël Buffat (UDC/VD) au nom de la commission préparatoire. Il appartient aux députés de se renseigner auprès des représentants d'intérêts au sujet de leurs mandants.

On voit d'ailleurs très bien qui discute avec qui dans les travées du Palais et les élus sont aussi des représentants d'intérêts, selon Ruth Humbel (PDC/AG). C'est surtout hors du Palais fédéral que les lobbyistes agissent, a ajouté Marco Romano (PDC/TI) vantant les mérites d'une autorégulation de la branche.

La transparence prônée n'est qu'illusoire, a lancé Kurt Fluri (PLR/SO). Selon les opposants au projet, légiférer serait en outre contre-productif car on risque d'institutionnaliser le lobbyisme. Le camp rose-vert, le PVL ainsi qu'une poignée de libéraux-radicaux et d'autres bourgeois ne l'entendaient pas de cette oreille.

Fermer les yeux

On ne peut pas se contenter de fermer ainsi les yeux, a critiqué Matthias Jauslin (PLR/AG). Ce refus de transparence est incompréhensible : la population a le droit de savoir qui entre et sort du Palais fédéral et qui représente quels intérêts, a renchéri Nadine Masshardt (PS/BE).

A gauche, on aimerait d'ailleurs aller plus loin que le projet retenu par la Chambre des cantons. Seul avantage d'un refus de légiférer : cela apportera de l'eau au moulin de l'initiative "Pour plus de transparence dans le financement de la vie politique", a commenté Nicolas Rochet Fernandez (PS/VD).

Projet sénatorial

Après bien des tergiversations, le Conseil des États avait accouché d'un projet vise à concrétiser une initiative parlementaire de Didier Berberat (PS/NE). La copie finalement retenue se base sur le droit actuel.

Les députés continueraient de faire établir une carte d'accès au Palais du Parlement de longue durée pour deux personnes. Celles-ci pourraient être des membres de la famille, des collaborateurs personnels ou des représentants d'intérêts. Le député devrait indiquer à laquelle de ces trois catégories appartient la personne.

Un lobbyiste devrait également indiquer le nom de son employeur. Les personnes travaillant pour des cabinets de lobbying devraient fournir des informations supplémentaires sur leurs mandants et leurs mandats. Toutes ces informations seraient consignées dans un registre public.

Les députés continueraient de pouvoir accueillir des visiteurs pour la journée. Toutefois, ces personnes ne pourraient pas se déplacer dans le Palais du Parlement sans être accompagnées par le parlementaire qui les a accueillies.

Les anciens membres du Parlement recevraient quant à eux une carte d'accès de longue durée. Mais ils seraient contraints de se plier aux obligations de transparence prévues s'ils agissent comme lobbyiste.

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil des États, 09.09.2019

Le Conseil des États veut plus de transparence pour les lobbyistes

Les lobbyistes devraient montrer davantage patte blanche pour accéder au Parlement. Malgré le veto du Conseil national, le Conseil des États tient fermement à étendre les obligations en matière de transparence.

Par 29 voix contre 9, les sénateurs ont décidé de maintenir le projet concrétisant une initiative parlementaire de Didier Berberat. L'extension prévue des obligations en matière de transparence tient compte d'un besoin fréquemment exprimé par le public. Elle est dans l'air du temps et se veut modérée, a fait valoir le socialiste neuchâtelois.

Le projet ne parviendra pas à réunir de majorité au Conseil national et il ne doit donc pas être maintenu, a estimé Peter Föhn (UDC/SZ). La Chambre du peuple a refusé le mois dernier d'entrer en matière par 103 voix contre 72. D'ici à la session de décembre, la configuration du Parlement aura changé, a répondu Didier Berberat.

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil national, 02.12.2019

Retournant sa veste, le Conseil national a accepté par 107 voix contre 66 d'entrer en matière sur un projet des sénateurs pour plus de transparence. Les lobbyistes devraient ainsi montrer davantage patte blanche pour accéder au Parlement.

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil national, 30.10.2020

Le National refuse d'accroître la transparence pour les lobbyistes

Les lobbyistes ne devront pas montrer davantage patte blanche pour accéder au Parlement dans l'immédiat. Le Conseil national a rejeté vendredi un projet en ce sens.

Le projet visait à concrétiser une initiative parlementaire déposée en 2015 par l'ancien conseiller aux États Didier Berberat (PS/NE). Il a été refusé en votation finale et est désormais liquidé, a annoncé la présidente du Conseil national Isabelle Moret (PLR/VD).

Le projet proposait que les députés ne jouent plus le rôle de relais ouvrant les portes du Palais. Les représentants d'intérêts auraient pu obtenir une carte d'accès journalière au Palais fédéral pour autant qu'ils se soient annoncés au préalable et qu'ils remplissent les exigences en matière de transparence.

Ces personnes auraient dû s'inscrire dans un registre public. Si elles représentaient des intérêts durant leur visite au Palais fédéral, elles auraient été soumises à des obligations comme fournir des informations sur leurs mandants et leurs mandats.

Pas limité au Palais fédéral

Les parlementaires fédéraux auraient par ailleurs eu l'interdiction d'accepter des "libéralités en argent ou en nature" en échange d'une carte d'accès journalière ou de longue durée au palais du Parlement.

Ce projet est insatisfaisant et créerait une "transparence alibi", a répondu Marco Romano (PDC/TI). Pour lui, comme pour Michaël Buffat (UDC/VD), le lobbyisme ne se limite pas aux douze semaines de sessions passées au Palais fédéral. Il se fait bien plus en amont, déjà avant le travail de commission, a plaidé le Vaudois.

À ses yeux, le projet créerait un "monstre bureaucratique" et restreindrait les droits des élus au profit de l'administration. C'est elle qui pourrait déterminer qui aura accès ou non au palais du Parlement.

Samuel Jauslin (PLR/AG) s'est pour sa part interrogé sur la nécessité de ce projet. Les lobbyistes doivent-ils vraiment être considérés comme des ennemis ou font-ils partie du système, s'est-il interrogé, en ajoutant : "dans cette salle, je ne vois que des lobbyistes".

Projet "cohérent"

La gauche a bien tenté de défendre un projet qu'elle a jugé "cohérent". "Le lobbyisme existe, c'est un fait, il faut de la transparence", a plaidé Samira Marti (PS/BL). Même si le projet n'est pas parfait, il propose des règles claires et plus de transparence, a renchéri Irène Kälin (Verts/ZH).

Au final, les trois parties du projet ont été refusées respectivement par 96 voix contre 82, 94 voix contre 81 et 94 voix contre 80.

Le Conseil national avait déjà refusé d'entrer en matière une première fois sur l'initiative de Didier Berberat en juin 2019, avant que le nouveau parlement change d'avis six mois plus tard.