Ministère public de la Confédération. Toutes les exigences institutionnelles pour un bon fonctionnement sont-elles réunies?

Wortlaut

Dans deux affaires concernant le Ministère public de la Confédération (MPC) ayant récemment défrayé la chronique, soit celle concernant Dieter Behring et celle autour de l'ambassadeur Jacques Pitteloud, sont apparues des contradictions publiques sur le déroulement de faits internes au MPC entre la version du procureur général de la Confédération (PGC), d'autres magistrats du MPC ou même des cadres du DFAE. Ces contradictions laissent supposer que des instructions, importantes et sensibles, au sein même du MPC, comme à l'extérieur, seraient données par oral et non par écrit.

À propos de la forme des instructions, le Comité des ministres du Conseil de l'Europe s'était penché en 2000 sur les exigences institutionnelles concernant l'organisation des ministères publics et a publié une recommandation REC(2000)19 sur "le rôle du ministère public dans le système de justice pénale". Au chiffre 10, il est mentionné "Tout membre du ministère public a le droit de demander que les instructions qui lui sont adressées le soient sous forme écrite."

Je pose donc les questions suivantes à l'autorité de surveillance du ministère public de la Confédération (AS-MPC):

1. Chaque procureur du MPC est-il indépendant dans la conduite des procédures attribuées comme le prévoit par exemple le règlement fribourgeois du Ministère public ou est-il soumis aux instructions de conduite des procédures de ses supérieurs hiérarchiques ?

2. Le MPC dispose-t-il d'une réglementation interne sur les instructions données par le PGC, ses deux suppléants et les procureurs à leurs subordonnés ?

3. Si oui, cette règlementation est-elle publique ou simplement distribuée au personnel du MPC ?

4. Si non, l'AS-MPC ne juge-t-elle judicieux que le MPC se dote d'une telle réglementation ?

5. À l'ère de l'intranet, le l'AS-MPC n'estime-t-il pas que le MPC devrait adopter une directive sur l'obligation de la communication en la forme écrite des instructions hiérarchiques relatives à la conduite de procédures ?

6. Si le MPC ne dispose pas de directive obligeant la communication des instructions par écrit, a-t-il adopté une directive sur la procédure à suivre en cas de désaccord d'un procureur sur des instructions orales d'un supérieur hiérarchique et sur les modalités de la demande du procureur subordonné d'une instruction écrite ?

Antrag des Bundesrates

Réponse de l’Autorité de surveillance

Stellungnahme des Bundesrates

1. Dans la loi sur l'organisation des autorités pénales de la Confédération (LOAP ; RS 173.71), le législateur a fixé pour le Ministère public de la Confédération (MPC) une structure de conduite hiérarchique. Comme le procureur général de la Confédération a la responsabilité globale pour une poursuite pénale professionnelle et efficace, pour la mise en place et le fonctionnement d'une organisation rationnelle et pour une affectation efficace des moyens mis à sa disposition (art. 9 LOAP), il doit aussi avoir la possibilité d'avoir une influence sur tous les facteurs déterminants. Il doit par conséquent disposer d'un pouvoir très étendu de donner des instructions à tous ses collaborateurs (pouvoir de donner des instructions générales et dans des cas particuliers) et d'une large compétence en matière d'organisation (message sur la loi fédérale sur les autorités pénales de la Confédération, FF 2008 7371, p.7396). Selon l'article 13 LOAP, le procureur général peut aussi donner des instructions relatives à l'ouverture, au déroulement ou à la clôture de la procédure ainsi qu'au soutien de l'accusation ou à la saisine de voies de recours. Les procureurs fédéraux et procureures fédérales en chef ont le même droit de donner des instructions à l'adresse des collaborateurs qui leur sont subordonnés et aux unités du MPC qui leur sont attribuées.

Les procureurs et procureures du MPC ne jouissent dès lors pas d'une complète indépendance dans la conduite des affaires qui leur sont attribuées. Ils mènent certes leur enquêtes de manière autonome et sous leur propre responsabilité. Mais dans l'intérêt de buts supérieurs tels que la garantie de qualité ou l'optimisation de l'efficacité, il peut et il doit être possible à leurs chefs hiérarchiques d'intervenir directement dans la conduite de la procédure par le biais d'instructions. Le processus mis en place et formalisé à cet égard par le procureur général est ce que l'on appelle le "controlling opératif".

2. Le procureur général édicte ses directives en se fondant directement sur l'article 13 LOAP. Les directives générales qui concernent tout le MPC se trouvent dans les manuels du MPC (art. 17 du règlement sur l'organisation et l'administration du Ministère public de la Confédération ; RS 173.712.22).

Le "controlling opératif" qui est au premier plan pour les enquêtes en cours du MPC est réglé de manière exhaustive dans un concept du même nom. Outre les responsabilités aux différents échelons du "controlling", le pouvoir de donner des instructions déjà évoqué qui compète aux deux procureurs généraux suppléants ainsi qu'aux procureurs en chef (chefs de division) y est également traité.

3. Le concept du "controlling opératif" est accessible à tous les collaborateurs dans l'intranet. Il en va de même pour les manuels du MPC. Comme il s'agit de réglementations purement internes, elles ne sont pas publiées.

4. L'adoption et la mise en place de réglementations internes au MPC relèvent de la compétence d'organisation du procureur général. La réglementation mise en place dans le concept du "controlling opératif" a fait ses preuves au sein du MPC et est suffisante pour le moment.

5./6. Les directives du Procureur général qui concernent l'ensemble des collaborateurs sont toujours édictées par écrit. De même, ses directives dans un cas particulier, sont en général émises par écrit. Ce n'est que dans des cas urgents ou en accord avec le directeur ou la directrice de la procédure concernée que le procureur général rend une directive opérative par oral.

Par ailleurs, le contrôle des cas particuliers et les mesures prises dans ce cadre sont documentées. C'est ainsi que le concept du "controlling opératif" prévoit que les procédures qui font l'objet d'un "controlling", de même que les enseignements et décisions les plus importants doivent être portés sur une liste. Cette documentation sert entre autres de rapport écrit au procureur général. Par ailleurs, elle est adressée à l'AS-MPC au début et au milieu de chaque année, notamment pour lui permettre des préparer ses inspections annuelles.

En cas de désaccord sur une mesure de "controlling" ou sur une instruction dans une procédure particulière, le procureur ou la procureure concernée peut conformément au concept sur le "controlling" et moyennant le respect de la voie hiérarchique (via les chefs de division et les procureurs généraux suppléants) s'adresser au procureur général. Dans la hiérarchie du MPC, ce dernier constitue en effet le dernier échelon de recours.

Réponse de l’Autorité de surveillance