Zusammenfassung

Message du 5 juillet 2017 relatif à l’initiative populaire «Le droit suisse au lieu de juges étrangers (initiative pour l’autodétermination)»

Ausgangslage

Déposée le 12 août 2016 avec 116 428 signatures valables, l'initiative populaire " Le droit suisse au lieu de juges étrangers " (ci-après initiative pour l'autodétermination) vise à modifier les art. 5, 190 et 197 de la Constitution fédérale (Cst.) et créer un art. 56a. Concrètement, les initiants souhaitent inscrire dans la Constitution la primauté du droit constitutionnel sur le droit international et obliger ainsi les autorités à adapter et, si besoin est, à dénoncer les traités internationaux contraires à la Constitution. L'initiative prévoit en outre une disposition transitoire selon laquelle les nouvelles dispositions s'appliqueront à toutes les obligations de droit international existantes de la Confédération et des cantons. Le Conseil fédéral recommande au Parlement de rejeter cette initiative sans lui opposer de contre-projet direct ou indirect.

Situation initiale

Le texte de l'initiative exige que la Suisse renégocie les traités internationaux contraires à sa Constitution et, au besoin, les dénonce. Il aurait également pour effet de contraindre les autorités à faire fi d'obligations conventionnelles existantes. Selon le droit constitutionnel en vigueur, le Tribunal fédéral et les autres autorités sont tenus d'appliquer le droit international, y compris, donc, quand il est en contradiction avec le droit constitutionnel. Selon l'initiative pour l'autodétermination, les tribunaux ne seraient tenus d'appliquer à l'avenir que les traités internationaux dont l'arrêté d'approbation a été sujet ou soumis au référendum. Les autres traités internationaux ne seraient plus applicables s'ils sont en contradiction avec la Constitution.

Selon le Conseil fédéral, cette initiative fixe des règles trop rigides pour les conflits de normes entre le droit constitutionnel et le droit international. Elle restreint ainsi la marge de manoeuvre dont disposent le Conseil fédéral et le Parlement pour mettre en oeuvre des dispositions constitutionnelles qui sont en conflit avec le droit international. La recherche pragmatique de solutions disposant d'un large soutien et répondant aussi bien aux prescriptions de la Constitution qu'aux engagements internationaux de la Suisse, tout en étant bénéfiques pour le pays, ne serait plus possible. En cas d'acceptation de l'initiative, la Suisse n'aurait que deux options : adapter le traité posant problème (c'est-à-dire le renégocier) ou le dénoncer.

De plus, en prescrivant que le Tribunal fédéral et les autorités ne seraient tenues d'appliquer que les traités internationaux dont l'arrêté d'approbation a été sujet ou soumis au référendum, l'initiative incite à la violation des traités, ce qui serait contraire à notre culture juridique et affaiblirait notre position sur la scène internationale. Or, la Suisse est un petit État, qui a tout à gagner du respect des engagements scellés par le droit international.

L'acceptation de l'initiative risquerait en outre d'entraîner un affaiblissement de la protection des droits de l'homme sur le plan international, en particulier ceux garantis par la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH). La Suisse pourrait ainsi être systématiquement et durablement empêchée d'appliquer certaines dispositions de la CEDH. A long terme, son exclusion du Conseil de l'Europe serait même possible, ce qui aurait les mêmes effets qu'une dénonciation de la CEDH et affaiblirait tant la Suisse que le Conseil de l'Europe lui-même.

(Sources : Communiqué de presse du Conseil fédéral du 5 juillet 2017, Message du Conseil fédéral du 5 juillet 2017, Dépêches ATS)

Verhandlungen

C'est le Conseil des États qui entame les discussions lors de la session de printemps 2018. Selon le rapporteur de la Commission des affaires juridiques (CAJ-S), Robert Cramer (Verts/GE), l'application de l'initiative pose beaucoup d'interrogations : elle ne ferait qu'augmenter l'insécurité juridique en opposant les normes les unes aux autres ; elle remettrait en question le respect des accords internationaux conclus par la Suisse, qui risquerait ainsi de ne plus être considérée comme un partenaire fiable en matière de droit international ; la Suisse serait en outre le seul pays au monde à ne pas appliquer des traités qu'il a conclus. Lors du vote, les membres de la CAJ-S ont proposé de façon nette (12 voix contre 1) de suivre le Conseil fédéral et donc de recommander le rejet de l'initiative.

Une minorité emmenée par Thomas Minder (Indép./SH) recommande elle l'acceptation de l'initiative. Celui-ci souligne une grave contradiction : il n'est en effet pas compréhensible qu'une disposition constitutionnelle adoptée par le peuple ne puisse pas être appliquée en raison d'un conflit avec le droit international. Il prend ainsi pour exemples l'accord sur la libre-circulation, prioritaire sur l'article constitutionnel sur l'immigration approuvé par le peuple en 2014, ou encore l'accord institutionnel en négociation avec l'Union européenne, autant de cas qui montrent que la Suisse n'a pas son mot à dire.

Une autre minorité, emmenée par Andrea Caroni (PLR/AR), a proposé d'opposer un contre-projet à l'initiative pour l'autodétermination. Ce texte introduirait une réserve dans la Constitution : la possibilité d'édicter dans le droit national des dispositions qui dérogent au droit international, mais seulement si la norme de droit international ne garantit pas la protection des droits de l'homme. De plus, la compétence de dire ce qui prime irait au Parlement et au peuple plutôt qu'au Tribunal fédéral comme actuellement. Andrea Caroni est persuadé qu'ainsi, le droit international s'en trouverait renforcé, de même que les compétences des législateurs et la démocratie. Les partisans de ce contre-projet sont convaincus que le seul rejet de l'initiative serait insuffisant, et que le contre-projet offrirait donc une réponse mesurée et permettrait de ne pas tout remettre en question en cas d'incompatibilité de moindre importance. Il créerait un équilibre entre l'État de droit et la démocratie, selon Stefan Engler (PDC/GR). Mais plusieurs voix se sont élevées contre cette proposition, à l'instar de Daniel Jositsch (PS/ZH), qui soutient que le contre-projet est aussi dangereux que l'initiative : " les deux [textes] jettent le discrédit sur le droit international en disant qu'il n'est pas équitable ". (BO : " Beidem, der Initiative und dem Gegenvorschlag, liegt ein Misstrauen gegenüber dem internationalen Recht zugrunde, das unberechtigt ist."). La CAJ-S a donc proposé de ne pas entrer en matière sur ce contre-projet, recommandation que le Conseil des États a suivie par 27 voix contre 15.

Durant près de quatre heures, les prises de parole se sont succédées pour dénoncer la dangerosité de l'initiative et en souligner les conséquences pour la Suisse. Plusieurs intervenants, dont la Conseillère fédérale Simonetta Sommaruga, insistent sur le fait que l'initiative ne permettrait pas de clarifier la relation entre le droit interne et le droit international, comme le prétendent ses auteurs. En outre, la Suisse risquerait de ne plus pouvoir respecter les standards de la Convention européenne des droits de l'homme, alors même que la Cour européenne des droits de l'homme permet aux citoyens, en cas de besoin, de s'en prendre à l'État si leurs droits sont violés. Enfin, il est souligné qu'aucun pays, ni l'Allemagne, ni la France, ni les États-Unis, ne disposent d'un tel article dans leur constitution.

Le Conseil national s'empare du projet lors de la session d'été 2018. Ce débat-fleuve de plus de 9 heures sur trois jours, durant lequel plus de 80 orateurs s'expriment, va voir s'affronter partisans et opposants de façon parfois très engagée : l'UDC, seul parti soutenant l'initiative, est bien décidée à marquer son territoire en multipliant les interventions.

Après avoir exposé le contenu de l'initiative pour l'autodétermination, les rapporteurs de la Commission des institutions politiques (CIP-N) précisent qu'aucune organisation ni association des milieux économiques ne la soutient, ni l'Union suisse des arts et métiers, ni Economiesuisse, tant les craintes sont grandes que l'insécurité juridique qui en découlerait nuise à l'économie du pays entier. Même les experts juridiques rejettent l'initiative à l'unanimité, estimant qu'elle crée plus de problèmes qu'elle n'en résout. Kurt Fluri (PLR/SO) et Valérie Piller Carrard (PS/FR) livrent ensuite quelques précisions sur les discussions menées durant la séance consacrée à cet objet : la majorité de la commission est notamment d'avis que l'initiative pourrait aboutir à la suppression d'importants traités relatifs aux droits de l'homme, tels que la Convention européenne des droits de l'homme. L'acceptation de l'initiative entraînerait en outre une grande insécurité juridique : comment en effet déterminer s'il existe un conflit entre le droit international et la Constitution ? À qui accorder la compétence de déterminer s'il existe un tel conflit : au Conseil fédéral, au Parlement ? Quelle procédure suivre ? Autant de questions auxquelles l'initiative n'apporte aucune réponse, selon la commission. La seule certitude, c'est que dès qu'une contradiction apparaîtrait entre une disposition constitutionnelle et un traité international, la Suisse serait obligée de renégocier le contrat, voire de le dénoncer. Devant tant d'incertitudes et de contradictions, la CIP-N recommande donc au Conseil national de rejeter l'initiative pour l'autodétermination. Elle a également estimé qu'il n'était pas nécessaire de proposer une alternative sous la forme d'un contre-projet. Dans ce contexte, Gerhard Pfister (PDC/ZG) a retiré sa proposition de contre-projet, qui n'avait pas une grande chance de succès selon ses calculs. Son projet était calqué sur celui du Conseiller aux États Andrea Caroni, refusé par la Chambre des cantons et qui se basait sur l'introduction dans la Constitution d'une jurisprudence du Tribunal fédéral, dite " pratique Schubert ".

Les orateurs se sont ensuite succédés à la tribune à un rythme soutenu. Les partisans de l'initiative martèlent que le texte offre une plus grande sécurité du droit suisse et vise à renforcer la démocratie. De plus, la primauté du droit international et l'accord institutionnel avec l'Union européenne sont un cocktail explosif : " L'UE va pouvoir amender notre Constitution ", ajoute Hans Ueli Vogt (UDC/ZH), alors que la démocratie directe fait la force de la Suisse (BO : " Die EU wird damit faktisch unsere Verfassung abändern können "). Son collègue Andreas Glarner (UDC/AG) pense également que l'Union européenne veut museler la Suisse et illustre même son propos en se bâillonnant avec du ruban adhésif à la tribune ! Roger Köppel (UDC/ZH) affirme ensuite que son parti s'est senti obligé de lancer cette initiative : " Nous ne tolérons pas que la souveraineté soit arrachée au peuple suisse " (BO : " Sie ist dem Schweizervolk aufgezwungen worden durch Sie, durch eine politische Elite im Vollrausch der Macht, die wild entschlossen ist, die Volkssouveränität an sich zu reissen. Das werden wir nicht zulassen ! Wir werden dafür sorgen, dass verfassungsmässige Zustände gelten. Die Schweizerinnen und Schweizer haben in der Schweiz das letzte Wort. "). De nombreux élus UDC ont appuyé ces déclarations, en insistant sur le fait que la primauté du droit international sur le droit suisse menace la démocratie directe et que les droits de l'homme sont déjà garantis par la Constitution. Magdalena Martullo-Blocher (UDC/GR) exprime l'avis général des partisans de l'initiative, en déplorant que des organisations qui ne sont pas légitimées dictent les règles à la Suisse et en accusant les autres partis de vendre la souveraineté du peuple à l'étranger.

Du côté des opposants, réunissant tous les autres partis, c'est le respect des règles du droit international par la Suisse qui importe. Philippe Nantermod (PLR/VS) notamment, indique que selon lui, les conventions internationales, les traités et autres accords bilatéraux signés par la Suisse ne sont pas du droit étranger, mais bel et bien du droit international. Et " ce que nous appelons le droit international n'est rien d'autre que du droit suisse ", toujours accepté selon un processus démocratique, a-t-il ajouté. Carlo Sommaruga (PS/GE) appuie ces propos en déclarant que la force de la démocratie directe n'est pas la voix omnipotente du peuple, mais le dialogue institutionnel entre les différents pouvoirs : " L'initiative pour l'autodétermination vise à démanteler ces précieux et délicats rouages démocratiques en mythifiant le peuple qui seul détiendrait la vérité et le pouvoir absolu ". Cédric Wermuth (PS/AG) estime lui que c'est la liberté individuelle qui est la condition indispensable à la souveraineté du peuple, et non pas le contraire, comme voudrait le faire croire le texte de l'initiative. Reprenant pour la plupart les mêmes arguments, les représentants des groupes parlementaires opposés à l'initiative montent à la tribune pour affirmer que le texte est inapplicable et qu'il remet en question les fondements mêmes du droit suisse. La majorité du Conseil national n'est donc pas convaincue par l'initiative pour l'autodétermination et l'issue du débat semble claire.

Au vote final, l'initiative populaire " Le droit suisse au lieu de juges étrangers " (Initiative pour l'autodétermination) a été rejetée par 129 voix contre 68 au Conseil national, et par 38 voix contre 6 au Conseil des États. Le Conseil fédéral a décidé de soumettre cette initiative au verdict du peuple lors de la votation fédérale du 25 novembre 2018.

L'initiative populaire a été rejetée par le peuple le 25 novembre 2018 par 66,2 % des votants et par 20 cantons et 6 demi-cantons.