Réforme de l'imposition des entreprises IV. Apporter un correctif au principe opaque de l'apport en capital mis en place dans le cadre de la RIE II

Wortlaut

En acceptant en février 2008 et par tout juste 50,5 % des voix le projet de loi sur la réforme de l'imposition des entreprises II (RIE II), le peuple a également dit oui au principe de l'apport en capital.

Selon les explications du Conseil fédéral, il s'agissait de permettre aux propriétaires de PME de se faire rembourser le capital social versé en trop sans qu'il soit imposable en tant que dividendes. Le manque à gagner fiscal qui devait en résulter n'a pas été chiffré.

La réalité est aujourd'hui fort différente, comme le Conseil fédéral le dit lui-même : à la fin 2016, le montant total des distributions autorisées de réserves issues d'apports en capital atteignait 1717 milliards de francs, dont 462 milliards ont été effectivement distribués (en exonération d'impôts). Pour la seule année 2016, 187 milliards ont été annoncés, dont 90 milliards ont été effectivement distribués. Quelque 9 % de ces montants provenaient de sociétés anonymes cotées en Bourse, les détails de ces transactions figurant dans les différents rapports de gestion. Pour le reste, c'est le trou noir. Et le Conseil fédéral n'a rien fait pour éclairer la situation et expliquer à l'électeur ce qu'il est advenu des réserves issues d'apports en capital, peut-être parce qu'il n'existe qu'une seule explication plausible : en disant oui au principe de l'apport en capital, le peuple a créé sans le savoir une niche fiscale qui permet de soustraire au fisc plus d'argent encore que le secret bancaire. La recette utilisée est simple : un riche étranger place des avoirs à hauteur de 100 millions (par ex. en espèces, en titres, etc.) dans une SA suisse créée tout exprès qu'il dote d'un capital social de 1 million de francs et d'un agio (soit de réserves issues d'apports en capital) de 99 millions de francs, résultat : les prochains 99 millions de francs de dividendes sont exonérés d'impôts. Même l'impôt anticipé ne reste pas en Suisse, et l'on ne saurait exclure que le mécanisme soit utilisé pour blanchir de l'argent, puisque les autorités suisses ignorent l'identité des actionnaires étrangers.

Aussi prié-je le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. A-t-il d'autres explications à fournir à la distribution des 1717 milliards de réserves issues d'apports en capital ?

2. Sait-il quelle part des sommes annoncées provient de Suisse, et quelle part de propriétaires étrangers ?

3. Quelle est la part qui provient de sociétés purement holding ?

4. Quelle est la part qui provient de sociétés de gestion de portefeuille, de sociétés financières ou de sociétés d'investissement ?

5. Quelle est la part provenant de sociétés anonymes à actionnaire unique ?

6. Le Conseil fédéral est-il prêt à proposer des mesures qui permettraient de mettre fin aux dérives qui nuisent au crédit du principe de l'apport en capital ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Le volume important des apports en capital annoncés est principalement dû à la rétroactivité qui a été introduite par le Parlement lors de la mise en vigueur du principe de l'apport en capital au 1er janvier 2011. D'après cette réglementation, les sociétés ont la possibilité d'annoncer des apports en capital remontant au plus tôt au 1er janvier 1997. À cela s'ajoutent une conjoncture positive et le caractère attrayant de notre place économique.

2.-5. L'Administration fédérale des contributions ne collecte pas d'informations concernant les droits de participation. En effet, ces informations n'ont pas d'incidence sur l'évaluation fiscale vu la situation juridique actuelle, et leur collecte occasionnerait une forte charge de travail. De plus, de telles informations ne constitueraient qu'un instantané au moment de l'apport en capital. Des ventes peuvent provoquer un changement très rapide de la situation.

6. Il faut partir du principe que le capital investi dans une société a déjà été soumis une fois à l'impôt par l'actionnaire. Cela vaut tant pour le capital-actions que pour les apports en capital. Le capital-actions pouvait déjà être reversé à l'actionnaire en exonération d'impôt avant la deuxième réforme de l'imposition des entreprises ; pour les apports en capital, cette possibilité n'a en revanche été introduite qu'à l'occasion de cette réforme. Du point de vue de la systématique fiscale, le principe de l'apport en capital est juste. Cette affirmation s'applique également à l'exemple cité dans l'interpellation : si le capital-actions était plus élevé, même sans apports supplémentaires en capital, son remboursement serait exonéré d'impôt que le principe de l'apport en capital existe ou non. En combinaison avec l'exonération des gains en capital privé, une sous-imposition peut cependant se produire en ce qui concerne l'impôt sur le revenu. Cette sous-imposition concerne exclusivement les personnes physiques domiciliées en Suisse. Elle ne touche ni les autres personnes ni l'impôt anticipé.

L'introduction du principe de l'apport en capital a éliminé une surimposition antérieure et a donc nécessairement entraîné une diminution des recettes de l'impôt anticipé et de l'impôt sur le revenu. En parallèle, elle a eu des répercussions positives sur la place économique, notamment sous la forme de l'arrivée de sociétés accompagnée d'importants apports en capital. Une abrogation ou une restriction du principe de l'apport en capital pourrait certes remédier complètement ou partiellement à la diminution des recettes, mais éliminerait ou réduirait simultanément les répercussions positives évoquées ci-dessus. De plus, une abrogation ou une restriction de ce principe provoquerait de considérables changements de comportement déjà avant son entrée en vigueur. Des entreprises pourraient rembourser tout ou partie de leurs apports en capital existants ou les transformer en capital-actions (dont le remboursement serait ensuite exonéré d'impôt). Des sociétés pourraient également quitter la Suisse. Dans ces circonstances, le Conseil fédéral estime qu'il n'existe ni raisons fiscales ni raisons budgétaires de modifier ou d'abandonner le principe de l'apport en capital.

Réponse du Conseil fédéral.