Zusammenfassung

Message du 7 novembre 2018 relatif à l’initiative populaire «Pour des soins infirmiers forts (initiative sur les soins infirmiers)»

Ausgangslage

L'initiative populaire " Pour des soins infirmiers forts " vise à améliorer la situation du personnel soignant et à garantir la qualité des soins. Les professions des soins infirmiers traversent une période difficile ; les deux conseils en sont tout à fait conscients, tout comme du fait que la Suisse ne forme pas suffisamment de personnel qualifié. Pourtant, le Parlement a recommandé le rejet de l'initiative, et ce, principalement pour deux raisons : premièrement, il n'est pas judicieux d'édicter des dispositions constitutionnelles spécifiques à une seule catégorie professionnelle ; deuxièmement, les exigences formulées par les auteurs de l'initiative, notamment celles concernant une rémunération appropriée des soins infirmiers et des conditions de travail adaptées aux exigences, vont trop loin.

Les conseils ont donc élaboré et adopté un contre-projet indirect qui prévoit d'introduire dans la loi l'obligation de mettre en place une campagne de formation financée par la Confédération et les cantons, et la possibilité pour les infirmiers de fournir, à la charge de l'assurance obligatoire des soins, certains soins de base sans prescription médicale.

Contexte

L'Association suisse des infirmières et infirmiers (ASI) a déposé l'initiative populaire " Pour des soins infirmiers forts " le 7 novembre 2017, après avoir récolté 114 000 signatures durant une campagne qui a duré environ huit mois.

L'initiative sur les soins infirmiers invite la Confédération et les cantons à reconnaître les soins infirmiers comme une composante importante des soins. Chacun doit avoir accès à des soins infirmiers suffisants et de qualité. À cet effet, la Confédération et les cantons devront garantir qu'il y aura un nombre suffisant d'infirmiers diplômés, et que l'affectation des personnes exerçant dans le domaine des soins infirmiers corresponde à leur formation et à leurs compétences. En outre, l'initiative astreint la Confédération tant à définir les prestations prises en charge par les assurances sociales que les infirmiers sont autorisés à fournir sous leur propre responsabilité qu'à édicter des dispositions d'exécution sur la rémunération appropriée des soins infirmiers, sur des conditions de travail adaptées aux exigences, ainsi que sur les possibilités de développement professionnel des personnes exerçant dans le domaine des soins infirmiers.

Le 7 novembre 2018, le Conseil fédéral a rejeté toute idée d'accorder à une catégorie professionnelle spécifique un statut privilégié dans la Constitution et de l'autoriser notamment à facturer directement ses prestations. Il a donc proposé au Parlement de recommander au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative, sans lui opposer de contre-projet direct ou indirect.

À sa séance du 24 janvier 2019, la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national (CSSS-N) a décidé d'élaborer une initiative (19.401 " Pour un renforcement des soins infirmiers, une sécurité des patients accrue et une meilleure qualité des soins ") en guise de contre-projet indirect à l'initiative populaire. Cette initiative vise à adapter les bases légales de sorte que :

- suffisamment de personnel (en particulier des infirmiers) puisse être formé, mobilisé et maintenu dans la profession, ce afin de garantir la qualité des soins et la sécurité des patients ;

- des domaines d'action relevant de la responsabilité du personnel infirmier y soient définis ;

- les prestations qui sont fournies avec la qualité, l'efficacité et l'économicité nécessaires soient rémunérées de manière appropriée ;

- la formation et la formation continue soient financées de manière appropriée.

Dans son avis du 27 novembre 2019, le Conseil fédéral a largement soutenu les propositions de la commission.

(Source : message du Conseil fédéral et Iv. pa. 19.401)

Verhandlungen

Le Conseil national a débattu de l'initiative sur les soins infirmiers en même temps que du contre-projet de la commission. Les objectifs de l'initiative, à savoir l'amélioration de la situation en matière de soins, la garantie de la qualité des soins, la reconnaissance et le renforcement de l'attrait des professions des soins, ont été reçus très favorablement. Les membres du conseil s'accordaient dans une large mesure sur le fait que, au vu de l'évolution démographique que devrait connaître la Suisse ces dix prochaines années, le pays était menacé d'une pénurie en personnel soignant et qu'il était donc temps de prendre l'offensive afin de former davantage de personnel qualifié. La manière d'y parvenir a toutefois soulevé des débats.

La présidente de la commission, Ruth Humbel (M-E, AG), a justifié le rejet de l'initiative populaire en soulignant, premièrement, qu'il n'était pas judicieux d'édicter des dispositions constitutionnelles spécifiques à une seule catégorie professionnelle et, deuxièmement, que les exigences posées - telles que la garantie des revenus et des conditions de travail adaptées aux exigences - allaient trop loin. La commission, qui a reconnu toutefois qu'il était nécessaire de prendre des mesures, a proposé d'élaborer un contre-projet indirect à l'initiative. Ce dernier contient des mesures visant à renforcer la formation de personnel dans le domaine des soins et à rendre cette branche plus attrayante. En outre, il prévoit que le personnel soignant obtienne des compétences supplémentaires ; ainsi, les infirmiers devront pouvoir fournir, à la charge de l'assurance obligatoire des soins, certains soins de base sans prescriptionmédicale.

Une majorité du conseil - les groupes UDC, PLR et PVL ainsi qu'une majorité du groupe du centre - se sont ralliés à l'avis de la commission (rejet de l'initiative). Le PS, les Verts, une minorité du Centre et certains membres du PVL et du PLR souhaitaient, quant à eux, recommander au peuple d'accepter l'initiative. Finalement, le Conseil national a décidé, par 107 voix contre 82 et 6 abstentions, de recommander le rejet de l'initiative.

L'entrée en matière sur le contre-projet a été rejetée par le groupe UDC : Thomas de Courten (V, BL) a souligné que le fait d'accorder aux soignants le droit de fournir des prestations à la charge de l'assurance obligatoire des soins pourrait avoir un impact négatif sur les primes. Verena Herzog (V, TG) a quant à elle rejeté l'hypothèse d'une pénurie de personnel et a plaidé en faveur d'un renforcement de la formation en fonction des besoins. Des voix se sont également élevées pour mettre en garde contre le risque d'" académisation " des professions de soins. Le Conseil national a suivi l'avis de sa commission et est entré en matière sur le contre-projet, par 142 voix contre 50 et 4 abstentions.

La commission a proposé que le personnel soignant puisse fournir des prestations, définies par le Conseil fédéral, directement à la charge de l'assurance obligatoire des soins à la condition qu'il ait conclu un contrat d'admission avec l'assureur-maladie. Selon Pierre-Yves Maillard (S, VD), on pouvait craindre que cette règle n'entraîne la levée de l'obligation de contracter : il a donc proposé une facturation des prestations sans clause conventionnelle. Sa proposition a été adoptée par 109 voix contre 91 et 3 abstentions.

En ce qui concerne la promotion de la formation, ce sont les propositions de la majorité de la commission qui ont prévalu : celle-ci préconisait que les cantons définissent les besoins en places de formation au sein des hôpitaux, des établissements médico-sociaux et des organisations de soins à domicile. Les cantons doivent continuer d'assumer une partie des frais des écoles supérieures et des hautes écoles spécialisées, relever le niveau des salaires versés durant la formation et prendre les mesures qui s'imposent pour rendre la profession de soignants plus intéressante pour les personnes changeant d'orientation. La Confédération doit, quant à elle, consacrer un budget global de 469 millions de francs (dans les mêmes proportions que les cantons) sur huit ans au domaine de la formation.

S'agissant des conditions de travail, des propositions de minorité allant dans le sens de l'initiative ont été déposées par les partis de gauche ; elles préconisaient entre autres l'adoption de dispositions visant une rémunération appropriée des prestations des soignants, la mise à disposition d'un personnel suffisant par patient ou l'instauration d'une convention collective de travail représentative pour le personnel infirmier. Elles ont finalement été rejetées par le conseil.

Au vote sur l'ensemble, le Conseil national s'est prononcé en faveur du contre-projet indirect par 124 voix contre 68 et 4 abstentions.

En sa qualité de second conseil, le Conseil des États s'est d'abord penché sur le contre-projet. S'agissant de l'analyse de la situation, il a rejoint l'avis du Conseil national, constatant que les besoins en personnel de soins qualifié se sont accrus et que près de la moitié de ce personnel doit actuellement être recruté à l'étranger. Il est donc effectivement nécessaire, selon lui, de prendre des mesures. À l'instar du Conseil national, la commission chargée de l'examen préalable a considéré qu'il faut accorder aux soignants le droit de fournir des prestations, définies par le Conseil fédéral, à la charge de l'assurance obligatoire des soins. Elle y a toutefois ajouté une condition : cette possibilité ne doit être offerte qu'au personnel infirmier, aux services d'aide et de soins à domicile et aux établissements médico-sociaux qui ont conclu une convention avec les assureurs au préalable. Une minorité de la commission, représentée par Marina Carobbio Guscetti (S, TI) souhaitait reprendre, sur ce point, la formulation du Conseil national (sans la convention) ; le conseil a rejeté cette proposition par 25 voix contre 18 et 1 abstention.

Pour ce qui est du soutien à la formation, le Conseil des États a suivi l'avis de sa commission, à une très courte majorité (23 voix contre 22) ; il a ainsi approuvé l'allocation d'une aide financière, en la réduisant toutefois de 100 millions de francs par rapport à la proposition du Conseil national. Selon la proposition de la commission, les cantons ne doivent toutefois pas être expressément tenus d'encourager l'accès aux écoles supérieures et aux hautes écoles spécialisées en matière de soins et d'augmenter les salaires versés en cours de formation. Une minorité de la commission, qui voulait suivre l'avis du Conseil national, a toutefois combattu cette proposition, en vain. Le conseil a décidé, par 32 voix contre 13, d'adopter la formulation potestative.

Dans le cadre de la procédure d'élimination des divergences sur le contre-projet, le Conseil national a maintenu sa version : suivant la proposition de la commission, les soignants doivent pouvoir fournir des prestations sans avoir au préalable conclu de conventions avec les caisses-maladies. Une minorité de la commission, représentée par Verena Herzog (V, TG) souhaitait reprendre la version du Conseil des États. Le Conseil national a toutefois tenu à conserver sa version, par 114 voix contre 79 et 1 abstention. Il a en outre été à l'encontre d'une proposition de minorité déposée par Regine Sauter (RL, ZH) en confirmant, par 115 voix contre 76 et 3 abstentions, l'obligation pour les cantons d'encourager l'accès aux formations dans le domaine des soins infirmiers et l'octroi d'une contribution fédérale de 469 millions de francs.

De son côté, le Conseil des États s'en est tenu à ses propositions : les prestations fournies ne peuvent être facturées directement à l'assurance obligatoire des soins qu'à la condition qu'une convention ait été conclue avec les assureurs (23 voix contre 18). Pour ce qui est des contributions à la formation, le conseil a confirmé, par 29 voix contre 14, leur caractère facultatif pour les cantons et approuvé une contribution fédérale de 369 millions de francs.

Lors de la seconde lecture du projet en procédure d'élimination des divergences, le Conseil national est resté sur ses positions en ce qui concerne ces deux points, adoptant sa version par 109 voix contre 84 et 1 abstention et par 115 voix contre 72 et 8 abstentions.

Au cours de la phase suivante, le Conseil des États a tacitement soutenu une proposition de compromis émanant de sa commission sur la facturation des prestations : selon cette proposition, si les soignants ont toujours la possibilité de facturer leurs prestations, les fédérations des fournisseurs de prestations et celles des assureurs doivent conclure des conventions relatives à la surveillance de l'évolution quantitative des soins fournis sans prescription médicale, applicables dans toute la Suisse. Elles doivent convenir en outre de mesures correctives en cas de croissance injustifiée du volume de ces soins. S'agissant des contributions à la formation, le Conseil des États a lâché du lest et adopté, sans opposition, la formulation contraignante du Conseil national et le montant de la contribution, plus élevé, qu'il préconisait.

Une conférence de conciliation a donc été tenue, à l'issue de laquelle il a été proposé de suivre la proposition de compromis du Conseil des États pour éliminer la divergence restante. Le Conseil national a accepté cette solution, par 175 voix contre 2 et 2 abstentions ; le Conseil des États a fait de même, par 42 voix contre 0.

Le Conseil des États a ensuite examiné, en qualité de second conseil, l'initiative populaire " Pour des soins infirmiers forts (initiative sur les soins infirmiers) ". Le rapporteur de la commission, Erich Ettlin (M-E, OW), a justifié le rejet de cette initiative par le fait que le contre-projet élaboré par le Parlement permettait de satisfaire dans une large mesure aux objectifs visés par cette dernière : il prévoit en effet une promotion de la formation, financée par la Confédération et par les cantons, et renforce l'autonomie des soignants en leur offrant la possibilité de facturer aux caisses-maladie certaines prestations fournies sans prescription médicale.

Marina Carobbio Guscetti (S, TI) et Maya Graf (G, BL) ont souligné que, malgré le compromis auquel étaient parvenus les conseils, le contre-projet ne répondait pas aux questions relatives aux conditions de travail difficiles et à la lourde charge auxquelles fait face le personnel soignant, au problème des salaires trop bas et à celui des départs anticipés observés fréquemment dans les professions des soins. C'est pourquoi elles ont proposé de soutenir l'initiative. Le Conseil des États a cependant suivi l'avis de sa commission et a proposé, par 28 voix contre 14, de recommander le rejet de l'initiative.

Au vote final, le contre-projet indirect a été adopté au Conseil national, par 194 voix contre 1, et au Conseil des États, par 43 voix contre 0 et 1 abstention.

L'arrêté fédéral relatif à l'initiative populaire " Pour des soins infirmiers forts (initiative sur les soins infirmiers ", qui recommande le rejet de cette dernière, a été adopté par le Conseil national et par le Conseil des États, respectivement par 116 voix contre 74 et 6 abstentions et par 30 voix contre 14.

Le 28 novembre 2021, l'initiative populaire a été acceptée par 61 % des voix ainsi que par 20 cantons comptant chacun pour une voix et 5 cantons comptant chacun pour une demi-voix.