Wortlaut

1. Conformément à l'article 54 de la Constitution, la politique étrangère de la Suisse doit contribuer "à soulager les populations dans le besoin et à lutter contre la pauvreté ainsi qu'à promouvoir le respect des droits de l'homme, la démocratie, la coexistence pacifique des peuples et la préservation des ressources naturelles". Comment le Conseil fédéral pense-t-il atteindre ces objectifs au moyen d'exportations de matériel de guerre "vers des pays impliqués dans un conflit armé interne"?

2. Y a-t-il un rapport entre une promotion de la paix internationale efficace, la lutte contre les causes de l'afflux de réfugiés et la sécurité de la Suisse ? Quelle influence exercent à cet égard les exportations d'armes vers des pays en guerre civile ? Qui contrôle leur utilisation ?

3. Les systèmes antiaériens à très courte portée, comme Skyguard, ou à courte portée, comme Skyshield, sont en partie classés comme armes défensives. Or, s'ils sont utilisés pour défendre des bases aériennes à partir desquelles des avions de combat mènent des attaques, ils augmentent la capacité offensive d'un belligérant. Quels instruments de détection précoce, quelles garanties et quels instruments de vérification permettent-ils d'assurer que seules les capacités défensives, et non les capacités offensives, sont renforcées par les systèmes antiaériens en question ?

4. L'industrie suisse d'armement ne construit aucun matériel d'importance stratégique : ni avions de combat, ni chars d'assaut, ni systèmes défensifs à moyenne ou à longue portée. La Suisse acquiert la plupart des équipements un tant soit peu importants à l'étranger. Les exportations de matériel militaire à destination de pays en guerre civile sont-elles un moyen approprié pour pallier les lacunes en matière de sécurité de la Suisse que présente la base technologique et industrielle de notre pays ?

5. Le Contrôle fédéral des finances signale de graves lacunes dans les contrôles. Un assouplissement n'accroîtrait-il pas le risque que des armements suisses ne tombent encore plus fréquemment entre les mains de terroristes ?

6. Les Conventions de la Haye de 1907 interdisent à un État neutre de livrer à des belligérants du matériel produit par son industrie d'armement étatique et exigent l'égalité de traitement pour les livraisons provenant du secteur privé.

a. L'entreprise RUAG, dont la Confédération est propriétaire, est-elle soumise à un droit spécial ?

b. Si la Suisse fournit du matériel militaire à l'Arabie saoudite, proposera-t-elle les mêmes équipements aux ennemis de celle-ci, pour respecter le principe de l'égalité de traitement ?

7. Étant donné la large opposition qui se manifeste contre un assouplissement supplémentaire des exportations d'armes, le Conseil fédéral reviendra-t-il sur sa décision et ramènera-t-il l'ordonnance sur le matériel de guerre à son état des années 2009-2014 ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. L'article 54 de la Constitution dispose également que la Confédération s'attache à préserver l'indépendance et la prospérité de la Suisse. Les conditions d'octroi d'une autorisation prévues à l'article 22 de la loi fédérale sur le matériel de guerre (LFMG) et leur concrétisation à l'article 5 de l'ordonnance sur le matériel de guerre (OMG) sont garantes du respect de l'ensemble des objectifs fixés à l'article 54 de la Constitution Ce garde-fou demeure. Toute exportation de matériel de guerre est examinée au cas par cas à la lumière de tous les critères d'autorisation et n'est autorisée par le Secrétariat d'État à l'économie (SECO), avec l'accord du DFAE, qu'en l'absence totale de motifs de refus. En cas de désaccord ou de demande revêtant une portée considérable sur le plan de la politique étrangère ou de la politique de sécurité, le Conseil fédéral tranche.

2. Le Conseil fédéral renvoie à son avis du 14 septembre 2018 à la motion du 28 mai 2018 du groupe du Parti bourgeois-démocratique (BD)(18.3395 "Exportations d'armes et politique suisse de l'asile et des migrations").

3. Les systèmes de défense antiaérienne étant destinés à protéger des personnes, des infrastructures et des installations au sol, ils constituent donc des composantes de la défense.

Leur capacité à augmenter la force de frappe d'un État dépend, d'une part, de la quantité et de l'éventail d'engagement des systèmes à acquérir et, d'autre part, du contexte sécuritaire du pays de destination. La compatibilité d'une exportation de matériel de guerre avec les critères d'autorisation est analysée par le SECO et les services compétents du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), avec sollicitation éventuelle d'autres services fédéraux, le Service de renseignement de la Confédération par exemple, au moment de l'appréciation de la demande.

4. L'armée et d'autres institutions de sécurité de l'État ont toutefois besoin de connaissances et de compétences en Suisse dans le domaine des techniques de défense afin de ne pas dépendre totalement de l'étranger en matière d'armement, notamment en cas de crise politico-militaire grave.

Dans une situation de crise, les industries d'armement étrangères risquent fort de répondre prioritairement aux besoins de leur pays et de ses alliés et, pour des raisons compréhensibles, de manière accessoire à ceux d'un État neutre. La Suisse est un État neutre qui n'appartient à aucune alliance de défense et qui ne peut compter sur l'appui militaire d'aucun autre État. Dès lors, l'existence d'une base technologique et industrielle performante est cruciale.

À l'heure actuelle, quasiment aucun État n'est à même d'assurer l'autarcie de son industrie de défense. Mais même sans viser cet objectif, une industrie d'armement indigène permet de renforcer la sécurité nationale. Premièrement, en situation de crise, l'autoapprovisionnement réduit la dépendance de la Suisse envers d'autres États et entreprises étrangères. Deuxièmement, une industrie indigène de défense renforce la liberté d'action de la Suisse en ce sens qu'elle remplace dans une certaine mesure une dépendance unilatérale par des interdépendances multiples. Ces réflexions sous-tendent le passage de l'article 1 LFMG qui prévoit que la Suisse maintient une capacité industrielle adaptée aux besoins de sa défense dans le respect de ses obligations internationales et des principes de sa politique étrangère. Une industrie indigène de défense est également utile en dehors des situations de crise. Avoir en Suisse des connaissances approfondies et de solides capacités dans le domaine de l'armement permet d'évaluer l'importance et l'utilité des nouvelles technologies pour les besoins de notre pays en termes de sécurité. De plus, la connaissance des systèmes est ainsi conservée au pays. Ce savoir est nécessaire à la maintenance pendant la durée d'utilisation, particulièrement longue dans notre pays, et est requis dans le cadre du développement de programmes d'amélioration et de maintien de la valeur combative des systèmes d'armes. La perte de ce savoir-faire technique serait également perceptible dans les projets d'acquisition d'armements, dans le domaine de la formation ainsi que de la fourniture et de l'entretien de matériel d'armement, et exigerait un recours accru à des experts étrangers.

Une indépendance totale vis-à-vis de l'étranger en matière d'armement n'étant pas un objectif réaliste pour la Suisse, la maîtrise de certaines technologies jugées cruciales pour la sécurité nationale est primordiale. De même, pour soutenir une armée opérationnelle, il importe de disposer en Suisse des compétences et capacités industrielles clés permettant à l'industrie de fournir des prestations essentielles en termes d'exploitation, de maintenance, de maintien et d'augmentation de la valeur pour assurer la capacité d'engagement et de résistance des systèmes de l'armée.

L'encouragement de cette base technologique et industrielle indigène nécessaire à la sécurité du pays, et de technologies mettant spécialement l'accent sur les aspects liés à la sécurité, peut être piloté au moyen de plusieurs instruments : acquisitions dans le pays même, opérations de compensation, coopération internationale, recherche appliquée, promotion de l'innovation, échange d'informations avec l'industrie et les services chargés de la politique de contrôle à l'exportation.

Pour être performante, la base technologique et industrielle nécessaire à la sécurité du pays exige des conditions-cadres compétitives permettant aux entreprises de proposer des produits et des prestations compétitives, sur le plan international également. Avec sa législation et sa pratique en matière d'autorisation d'exportation de matériel de guerre et de biens à double usage ainsi que de biens militaires spécifiques, la Confédération contribue à les créer tout en prenant en considération le droit international et les aspects liés à la politique extérieure et à la politique de neutralité.

Après que les dispositions de l'OMG ont globalement été durcies au cours des dix dernières années, notamment avec l'introduction des critères d'exclusion, l'expérience de ces dernières années a permis de constater que les dispositions doivent être ponctuellement adaptées afin de ne pas compromettre, à moyen ou à long terme, les objectifs de politique de sécurité prévus par la loi. Ce constat a déjà été à l'origine de l'adaptation de 2014, qui faisait suite à la motion 13.3662. Le Conseil fédéral a décidé d'adapter l'OMG en s'inscrivant dans la même logique et en s'appuyant sur l'initiative de la Commission de la politique de sécurité du Conseil des États et sur une analyse de la situation de l'industrie de la sécurité et de l'armement.

5. Dans son rapport du 20 juin 2018, le Contrôle fédéral des finances (CDF) a confirmé que le SECO mène les procédures d'autorisation dans le respect de la législation sur le matériel de guerre (LFMG et OMG) et de l'interprétation du Conseil fédéral, et que les exportations de matériel de guerre de 2016 contrôlées par le CDF ont toutes été appréciées correctement.

La recommandation du CDF qui préconise d'intensifier en Suisse les contrôles d'entreprises fondés sur l'analyse des risques va dans le sens des efforts déployés par le SECO, qui prévoit un plus grand nombre de vérifications que ce qui se pratiquait par le passé. Pour cela, le SECO a, entre autres, procédé à une réaffectation de ressources au sein du centre de prestations et défini une conception plus stricte de ces contrôles en fonction des risques, assortie d'une concentration des ressources. Il convient par ailleurs de souligner que le CDF, lors de son examen, n'a pas identifié de cas d'exportation illégale imputable à une lacune dans les contrôles.

Il y a lieu d'opposer un démenti au reproche fait aux autorités compétentes d'avaliser toutes les exportations de matériel de guerre. Sur ce point, le rapport n'a pas fourni d'information à charge. Selon celui-ci, en 2016, 29 demandes représentant un total de 17 millions de francs, soit 0,01 % du volume des exportations autorisées, ont été refusées. À cela s'ajoutent 37 demandes de préavis qui ont donné lieu à un avis négatif. Le rapport ne fait pas état du volume de ces préavis négatifs, qui représente 2,8 milliards de francs, soit 1,0 % du volume des exportations finalement autorisées. Dans l'ensemble, le volume des exportations de matériel de guerre refusées est donc supérieur à celui des exportations autorisées. Comme l'industrie connaît en général la pratique d'autorisation pour chaque pays, les demandes sans chance d'aboutir ne sont pas soumises, ce qui explique le faible taux de refus formels. Il est également erroné d'affirmer que, dans les pays critiques, seule une petite partie des biens d'équipement militaires a pu être contrôlée. Au Mexique, par exemple, toutes les armes qu'on souhaitait contrôler l'ont été. Ces contrôles ont été effectués au moyen d'un examen physique pour certaines armes, complété par une documentation photographique détaillée pour les autres. Les représentants du Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche, du Département fédéral des affaires étrangères et du Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports ont pu se faire à cette occasion une idée de la situation sur place et parler avec les responsables des États partenaires. Les conclusions de ces contrôles sont prises en considération dans les évaluations futures.

Lors de sa séance du 15 juin 2018, le Conseil fédéral a mené une discussion sur l'adaptation de l'OMG afin de garantir une capacité industrielle adaptée aux besoins de la politique de sécurité en Suisse, et traité le rapport du CDF du 25 mai 2018 sur l'audit du contrôle du transfert de matériel de guerre.

Les exportations de matériel de guerre seront toujours soumises à un régime d'autorisation restrictif après la révision prévue de l'ordonnance.

Un grand nombre des pays impliqués dans un conflit armé interne sont frappés par un embargo sur les armes. Les exportations vers ces pays (par ex. le Yémen ou la Syrie) sont dans tous les cas exclues en vertu de la législation sur les embargos, qui, en tant que législation spéciale, prime la loi fédérale sur le matériel de guerre. L'adaptation prévue vise à compléter par une dérogation le critère d'exclusion relatif aux pays impliqués sur leur territoire dans un conflit armé interne. Elle permet d'effectuer une distinction en fonction des types d'armes et des destinataires finaux.

Le SECO et les services compétents du DFAE, avec au besoin le concours d'autres services fédéraux, examinent s'il y a des raisons de penser que le matériel de guerre à exporter sera utilisé dans un conflit armé interne. Ceci mis à part, une autorisation entrera en ligne de compte uniquement si toutes les autres conditions d'octroi de l'autorisation selon la LFMG et l'OMG sont réunies. Il faut donc analyser, pour chaque demande d'exportation, les conséquences qu'une autorisation aurait sur le maintien de la paix, la sécurité internationale et la stabilité de la région. Il convient en outre de prendre en considération la situation qui prévaut dans le pays de destination, notamment le respect des droits de l'homme et le refus d'utiliser des enfants soldats, les efforts déployés par la Suisse dans le domaine de la coopération au développement, l'attitude du pays de destination envers la communauté internationale, en particulier sous l'angle du respect du droit international public, et la conduite adoptée par les pays qui, comme la Suisse, souscrivent aux régimes internationaux de contrôle des exportations.

En outre, les autorisations d'exportation ne peuvent pas être octroyées si le pays de destination est impliqué dans un conflit armé, interne ou international, ou s'il viole systématiquement et gravement les droits de l'homme. Il en va de même s'il y a de forts risques que, dans le pays de destination, le matériel de guerre à exporter soit utilisé contre la population civile ou transmis à un destinataire final non souhaité.

Grâce à l'évaluation au cas par cas des demandes d'exportation, aux déclarations de non-réexportation et aux contrôles effectués sur place, le risque que des biens d'équipement militaires suisses parviennent à un destinataire final non souhaité sera toujours réduit après l'adaptation de l'OMG.

6. RUAG est une société anonyme de droit privé. Comme toute autre entreprise suisse, elle est soumise à la LFMG et, par conséquent, aux mêmes modalités de contrôle à l'exportation.

La Convention de La Haye de 1907, qui contient les dispositions du droit de la neutralité valables pour la Suisse, est uniquement applicable aux conflits armés internationaux. Les demandes d'exportation de matériel de guerre continueront toutefois d'être rejetées si le pays de destination est impliqué dans un conflit armé international.

Tel n'est pas le cas de l'Arabie saoudite. C'est la raison pour laquelle, le droit de la neutralité ne saurait non plus s'appliquer (cf. également la réponse du Conseil fédéral du 16 septembre 2016 à l'interpellation 16.3501 Friedl du 16 juin 2016 ("L'Arabie saoudite est-elle impliquée dans un conflit armé au Yémen ?").

L'Arabie saoudite n'étant pas non plus impliquée dans un conflit armé interne sur son territoire, la révision prévue n'a aucune incidence sur la pratique en matière d'autorisation d'exportations de matériel de guerre vers l'Arabie saoudite.

7. Le Conseil fédéral renvoie à son avis du 14 septembre 2018 relatif à la motion du 25 mai 2018 du Groupe BD (18.3394 "Elargir la base démocratique des exportations d'armes").

Réponse du Conseil fédéral.