Wortlaut

1. La Suisse peut-elle accorder l'entraide judiciaire en cas de financement illégal d'un parti politique étranger depuis la Suisse, lorsqu'un tel financement est contraire au droit de l'État en question ?

2. Dans la négative, quelles mesures législatives faut-il prendre pour qu'il soit possible, à l'avenir, d'accorder l'entraide judiciaire en pareil cas ?

Begründung

L'affaire des dons versés au parti Alternative für Deutschland (AfD) touche aussi la Suisse, dans la mesure où l'un des dons douteux, d'un montant de 130 000 euros, aurait été versé à l'AfD par une personne domiciliée dans le canton de Zurich. Or aux termes de la loi allemande sur les partis politiques, les dons provenant de pays extérieurs à l'UE sont illégaux. Par ailleurs, le nom des personnes qui font des dons supérieurs à 10 000 euros doit être publié. Quant aux dons de plus de 50 000 euros, ils doivent être rendus publics sans délai. Or tel ne fut pas le cas pour le don précité. Le parquet de Constance a donc ouvert une enquête sur la coprésidente du groupe AfD au Bundestag, Madame Alice Weidel, et sur trois autres personnes de la circonscription du lac de Constance, et il semblerait qu'il se prépare à adresser à la Suisse une demande d'entraide judiciaire dans le cadre de cette affaire. La question se pose donc de savoir si, d'une part, la Suisse peut, dans le cadre d'une demande d'entraide judiciaire, contribuer à éclaircir cette affaire de financement douteux de l'AfD et si, d'autre part, elle est prête à le faire. L'entraide judiciaire ne peut toutefois être accordée que si les faits incriminés sont également punissables en Suisse. Or, comme chacun le sait, il n'existe pas en Suisse, au niveau fédéral, de cadre juridique relatif au financement des partis, si bien qu'il est douteux que notre pays puisse donner suite à une éventuelle demande d'entraide judiciaire. Cette situation est non seulement choquante et déconcertante, mais elle risque de plus de nuire sérieusement à la réputation de la Suisse.

Stellungnahme des Bundesrates

1. La loi sur l'entraide pénale internationale (EIMP ; RS 351.1) dispose, en cas d'exécution d'une demande d'entraide judiciaire provenant de l'étranger, que des mesures de contrainte ne peuvent être ordonnées que si l'état de fait exposé dans la demande correspond aux éléments objectifs d'une infraction réprimée par le droit suisse (art. 64, al. 1, EIMP). Cette condition figure par ailleurs dans tous les traités bilatéraux d'entraide judiciaire que la Suisse a conclus avec d'autres pays et s'applique aussi aux traités multilatéraux, auxquels la Suisse a systématiquement apporté une réserve en ce sens. Les mesures de contrainte sont des actes de procédure des autorités d'entraide impliquant une atteinte aux droits fondamentaux des personnes concernées et visant à réunir des preuves ou à saisir des valeurs patrimoniales (par ex. citations à comparaître, auditions, perquisitions, saisie de documents ou de valeurs patrimoniales et mesures de surveillance secrète). La notification de documents ne constitue pas quant à elle une mesure de contrainte. Pour que puisse être évaluée la question de la double incrimination, l'état de fait exposé dans la demande d'entraide doit l'être comme si la Suisse avait ouvert une procédure pénale pour un état de fait analogue. Il s'agit d'examiner si les faits incriminés à l'étranger présenteraient les éléments constitutifs figurant dans une norme pénale suisse s'ils avaient été commis en Suisse. Si la procédure pénale qui donne lieu à la demande d'entraide judiciaire est menée pour financement illicite d'un parti politique et que l'état de fait exposé dans la demande se résume à des dons illégaux, l'autorité d'entraide suisse ne pourrait pas ordonner de mesures de contrainte, car ces actes ne sont pas punissables en Suisse. Une telle demande d'entraide devrait être rejetée.

Cela ne signifie pas pour autant que l'autorité suisse devrait rejeter toute demande d'entraide fondée sur une procédure pénale menée pour des dons illégaux à un parti. Pour l'examen de la double incrimination, ce n'est pas tant la concordance des normes pénales qui est déterminante que la question de savoir si les faits exposés dans la demande - une fois transposés en vue de la décision sur l'entraide - sont punissables selon le droit suisse. L'entraide judiciaire peut donc aussi être accordée pour la poursuite d'actes qualifiés, dans le droit du pays requérant, de financement illicite de partis politiques, quand, par exemple, sont réunis les éléments constitutifs objectifs de la corruption, du faux dans les titres, du délit de faux renseignements sur des entreprises commerciales, infractions qui seraient punissables en Suisse. L'État requérant peut utiliser les preuves recueillies lors de l'exécution d'une telle demande d'entraide pour poursuivre le financement illicite d'un parti politique. La règle de la spécialité ne s'y oppose pas. La Suisse ne peut donc fournir l'entraide judiciaire en cas de dons illégaux à des partis étrangers en provenance de la Suisse que lorsque d'autres infractions réprimées par le droit suisse peuvent couvrir l'état de fait.

2. Le principe de la double incrimination est internationalement reconnu. Il vise avant tout à préserver l'État de droit : si l'acte n'est pas punissable dans l'État requis, il n'existe pas de bases légales suffisantes pour déployer des mesures de contrainte. Il serait par ailleurs problématique, pour des motifs d'égalité devant le droit, de permettre des mesures de contrainte dans le cadre de l'entraide judiciaire internationale alors qu'on n'ouvrirait pas de procédure pénale en Suisse pour le même état de fait dans un cas purement national et qu'on n'aurait dès lors pas recours à la contrainte étatique.

Pour que la Suisse puisse accorder l'entraide judiciaire dans des cas qui n'ont pour seul objet que des dons illégaux à des partis, il faudrait modifier le droit suisse et définir dans quelles conditions le financement de partis politiques est illicite et doit faire l'objet de poursuites pénales.

Réponse du Conseil fédéral.