Wortlaut

Le Tribunal pénal fédéral dispose d'une cour d'appel depuis le 1er janvier 2019. Jusqu'à cette date, la juridiction pénale était la seule au niveau fédéral (art. 23 s. CPP) à ne pas prévoir de voie d'appel pour les prévenus. Seul le recours au Tribunal fédéral s'ouvrait à eux. Vu le pouvoir de cognition limité du Tribunal fédéral, cette curiosité inexplicable violait manifestement l'article 8 de la Constitution.

On pourrait croire que depuis l'entrée en fonction de la cour d'appel du Tribunal pénal fédéral, le problème de la discrimination des justiciables dans les procédures pénales fédérales est réglé, du moins en théorie. A regarder de plus près la nouvelle organisation du Tribunal pénal fédéral, on peut néanmoins s'interroger sur sa légitimité procédurale et constitutionnelle et sur sa compatibilité avec la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH).

Je prie donc le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Le Tribunal pénal fédéral réunit aujourd'hui deux instances en son sein : la cour des affaires pénales (première instance) et la cour d'appel. Cette organisation remplit-elle les exigences d'impartialité et d'indépendance prévues aux article 30 de la Constitution et 6, paragraph 1, CEDH ?

2. Cette structure unique, comportant une cour des affaires pénales de première instance et une cour d'appel, respecte-t-elle bien l'interdiction de discrimination consacrée par l'article 14 CEDH (ou l'article 8 de la Constitution) en relation avec l'article 2 du protocole no 7 à la CEDH, sachant que la procédure pénale semble imposer une séparation nette entre les tribunaux de première instance (art. 19 CPP) et la juridiction d'appel (art. 21 CPP), tant au niveau cantonal (art. 22 CPP) qu'au niveau fédéral (art. 23 s. CPP)?

3. Le Conseil fédéral n'est-il pas d'avis que la création d'un véritable Tribunal d'appel pénal fédéral, séparé physiquement et en termes de ressources humaines du tribunal de première instance, comme l'article 21 CPP semble le prévoir, aurait été une solution plus adéquate ?

Stellungnahme des Bundesrates

1./2. La création d'une cour d'appel indépendante au sein du Tribunal pénal fédéral se fonde sur une demande du Parlement : le Conseil fédéral avait proposé d'étendre le pouvoir de cognition du Tribunal fédéral en exécution d'une motion déposée par Claude Janiak 10.3138, "Etendre le pouvoir de cognition du Tribunal fédéral aux recours introduits contre un arrêt du Tribunal pénal fédéral". Le Parlement a néanmoins renvoyé ce projet, et chargé le Conseil fédéral de créer une instance d'appel au Tribunal pénal fédéral sous la forme d'une cour d'appel indépendante.

Le Conseil fédéral (cf. message additionnel du 17 juin 2016 concernant la modification de la loi sur le Tribunal fédéral, Création d'une cour d'appel au Tribunal pénal fédéral, FF 2016 5983 5987) comme le Parlement étaient conscients des doutes que cette solution pouvait éveiller quant à l'indépendance des juges. Deux dispositions en particulier répondent à cette préoccupation :

- les membres de la cour d'appel sont élus spécifiquement par l'Assemblée fédérale (chambres réunies);

- ils ne siègent qu'au sein de la cour d'appel et ne peuvent pas être appelés à siéger dans une autre cour (contrairement aux membres des cours des plaintes ou des affaires pénales).

Au cours des discussions sur la rédaction de la loi en vigueur puis des délibérations, il a été relevé que des instances de recours intégrées à un tribunal existent déjà dans les tribunaux internationaux. On pensera par exemple à la Section d'appel de la Cour pénale internationale de La Haye ou à la Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l'homme de Strasbourg.

Pour ces raisons, le Conseil fédéral estime que la loi adoptée par le Parlement est à la fois constitutionnelle et compatible avec les engagements internationaux de la Suisse.

3. Il faut reconnaître que la question de la garantie de l'indépendance des juges ne se poserait guère pour une instance d'appel indépendante. Le Parlement a certes étudié cette solution, mais il l'a écartée, car cette instance ne devrait connaître qu'un petit nombre d'affaires, et elle serait tenue de statuer dans toutes les langues officielles. Or, un tribunal d'appel ne pourrait faire pleinement usage des ressources humaines (juges et greffiers) nécessaires à son fonctionnement. La situation au niveau fédéral diffère de celle des petits cantons, où les recours en matière pénale sont aussi peu nombreux. En effet, les tribunaux cantonaux font généralement office d'autorité judiciaire de deuxième instance pour les affaires aussi bien civiles que pénales ou administratives. Au niveau fédéral, il est inenvisageable de créer un tribunal unique compétent dans ces trois domaines.

Réponse du Conseil fédéral.