Modifier l'OSAMal afin d'obliger les assureurs-maladie à réduire leurs réserves excédentaires au profit des assurés

Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de modifier l'ordonnance sur la surveillance de l'assurance-maladie (OSAMal), en particulier l'article 26, afin que 1), la réduction des réserves excessives ne soit plus volontaire mais obligatoire, 2) que le montant de la réduction ne soit plus réparti entre les assurés dans le champ territorial d'activité de l'assureur (al. 3) mais sur une base cantonale puisque les primes sont fixées sur cette base, afin de tenir compte de manière adéquate du fait que certains ont payé des primes trop élevées alors que d'autres ont payé des primes trop basses.

Begründung

La question des réserves excessives des assureurs-maladie est récurrente depuis des années. Celles-ci s'élèvent aujourd'hui à quelque 8 milliards de francs. La couverture est de 1,0 % pour l'assurance obligatoire et de 2,6 % pour les assurances complémentaires. Dans sa réponse à l'interpellation Chiesa 19.3839, le Conseil fédéral déclare que selon lui "les réserves trop élevées devraient être diminuées au profit des assurés". L'article 26 OSAMal, qui s'applique en la matière, ne prévoit toutefois pas d'obligation de réduire les réserves excessives comme le souhaite le Conseil fédéral, mais est formulé de manière potestative. Afin que le souhait exprimé par le Conseil fédéral devienne réalité, il faut que le Conseil fédéral lui-même modifie l'ordonnance. Rendre obligatoire la réduction des réserves relève de sa compétence.

L'article 26 OSAMal pèche sur un autre point : il prévoit en effet que le montant de la réduction des réserves excessives au profit des assurés soit réparti dans le champ territorial d'activité de l'assureur (al. 3). En conséquence, la réduction profite tant aux assurés des cantons où les primes sont trop basses, qui sont donc avantagés deux fois, qu'à ceux des cantons où les primes sont trop élevées. Cette inégalité est anticonstitutionnelle et doit être corrigée : la répartition des réserves excédentaires doit tenir compte des différences cantonales.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Les primes doivent couvrir les coûts sans les dépasser de manière inappropriée ni entraîner de réserves excessives (art. 16 al. 4 let. c et d de la loi sur la surveillance de l'assurance-maladie ; LSAMal ; RS 832.12). Les assureurs doivent par conséquent fixer leurs primes le plus précisément possible de manière à ce qu'aucune correction ne soit nécessaire a posteriori. Ils calculent les primes en se basant sur les chiffres de l'année précédente, les projections pour l'année en cours et les coûts estimés pour l'année suivante. Les deux derniers éléments contiennent par nature des incertitudes. L'évaluation des coûts est une tâche difficile. La vérification de leur plausibilité n'est pas toujours aisée. Il se peut donc que les primes approuvées ne correspondent pas totalement aux coûts effectifs. Le résultat d'un exercice bénéficiaire est attribué aux réserves de l'assureur. La perte découlant d'un exercice déficitaire est supportée par ces dernières.

Le taux moyen de solvabilité était moins élevé dans les années 2014-2017 que l'année lors de laquelle cette méthode de calcul a été introduite, à savoir 2013. Cela signifie que les assureurs disposaient en moyenne de moins de réserves pour couvrir leurs risques. Ce n'est qu'en 2018 que le taux moyen de solvabilité a augmenté globalement de bien 10 %. Cela s'explique par le fait qu'aucun des acteurs n'a pu prédire la non-augmentation des coûts cette année-là. En raison des coûts relativement peu élevés de l'année 2018, la hausse des primes a été très faible en 2019 (1,1 %) et en 2020 (0,2 %). Cela devrait plutôt conduire à une diminution des réserves les années en question.

Comme le Conseil fédéral l'a exposé dans sa réponse à l'interpellation Chiesa 19.4143, "Primes de l'assurance-maladie. Pourquoi permet-on qu'elles soient plus élevées au Tessin qu'ailleurs ?", pendant les années 2014-2018, les primes des assurés tessinois n'ont pas couvert les coûts. Durant cette période, le canton du Tessin n'a par conséquent pas contribué au cumul des réserves.

Le Conseil fédéral a prévu dans l'ordonnance sur la surveillance de l'assurance-maladie (OSAMal ; RS 832.121) la possibilité pour les assureurs de réduire leurs réserves si celles-ci dépassent un certain niveau. Il ne veut cependant pas que la réduction des réserves soit détournée de son but et utilisée à des fins commerciales pour attirer de nouveaux assurés. Il s'agit en premier lieu d'empêcher que les assurés ne doivent payer des primes trop élevées dans le seul objectif de leur rembourser un montant a posteriori. En cas de réserves dépassant un certain niveau, l'assureur a la possibilité de calculer au plus juste ses primes pour l'année suivante. Cette solution a la préférence du Conseil fédéral car elle permet de garantir une certaine stabilité dans l'évolution des primes. Ce dernier a d'ailleurs l'intention d'envoyer prochainement en consultation un projet de modification de l'OSAMal allant dans ce sens.

Rendre obligatoire la réduction des réserves qui excèdent un certain niveau reviendrait à fixer un plafond aux réserves. Le Parlement a décidé de classer une initiative cantonale correspondante (initiative cantonale GE 09.320 "Loi fédérale sur l'assurance-maladie. Introduction d'un plafond pour les réserves"). Au demeurant, les réserves sont très volatiles et définir une limite supérieure comporterait des risques financiers cachés pour les assureurs.

Par ailleurs, la réduction des réserves sur une base cantonale, telle que demandée par l'auteur de la motion, ne peut être mise en oeuvre car elle nécessiterait une cantonalisation des réserves. Or, les réserves cantonales n'existent pas (ATAF C-6958/2008). Les réserves, qui sont destinées à garantir la solvabilité de l'assureur (art. 14 al. 1 LSAMal), sont constituées pour l'ensemble du champ territorial d'activité de ce dernier.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.