Wortlaut

Le Conseil fédéral a décidé récemment de réduire de manière contraignante les pertes d'éléments fertilisants. La politique agricole 22+ fixe une réduction des excédents d'azote et de phosphore d'au moins 10 % d'ici 2025 et d'au moins 20 % d'ici 2030 (année de référence 2015). Le message présentera les mesures qui seront prises si l'objectif n'est pas atteint. Le Conseil fédéral a répondu à différentes interventions en indiquant qu'entre 1990 et 2000, les excédents d'azote et d'ammoniac avaient quelque peu diminué. Depuis, cette tendance est quasiment imperceptible (cf. 19.5631 et 19.5603).

Je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Est-il exact que les émissions d'azote et en particulier d'ammoniac sont trop élevées en Suisse par rapport au droit de l'environnement en vigueur ?

2. Que prévoient concrètement les dispositions légales et les objectifs en la matière et où peut-on les trouver ?

3. Quelles valeurs, pour l'azote et l'ammoniac, seraient conformes au droit en vigueur ?

4. De combien de tonnes les émissions d'azote et d'ammoniac dépassent-elles chaque année ces valeurs ?

5. Est-il exact que cette situation est donc contraire au droit ?

6. Depuis combien d'années ces valeurs sont-elles si élevées ?

7. Comment se fait-il qu'aucune réduction notable n'ait plus été enregistrée à ce jour, alors que la situation est contraire au droit depuis une dizaine d'années ?

8. Le Conseil fédéral souhaite réduire les excédents d'azote et de phosphore d'au moins 10 % d'ici 2025 et d'au moins 20 % d'ici 2030 (année de référence : 2015): est-il exact qu'il y aura donc encore des excédents et que le droit de l'environnement ne sera ainsi toujours pas respecté ?

9. Dans l'affirmative, de combien de tonnes s'agit-il par an pour l'azote et l'ammoniac ?

10. Quelles est la situation en ce qui concerne le phosphore (dispositions légales et chiffres absolus)?

11. Pourquoi le Conseil fédéral propose-t-il après des années d'inaction une trajectoire de réduction qui ne vise même pas à atteindre un but conforme au droit et pourquoi ne fixe-t-il pas un horizon pour atteindre un tel but ?

Stellungnahme des Bundesrates

1) Les importantes émissions d'ammoniac provenant de l'agriculture jouent un grand rôle dans le fait que les buts de protection énoncés à l'art. 1 de la loi sur la protection de l'environnement (LPE ; RS 814.01) ne sont pas atteints dans de nombreuses régions de Suisse. L'apport d'azote dans les eaux dû à l'agriculture suisse est lui aussi trop élevé, notamment dans le Rhin. La concentration de nitrates dans les eaux souterraines dépasse l'exigence de l'ordonnance sur la protection des eaux (OEaux ; RS 814.201) dans de nombreux cas (Environnement Suisse 2018, rapport du Conseil fédéral).

2 et 3) L'essentiel des dispositions légales se trouve dans le rapport " Objectifs environnementaux pour l'agriculture. Rapport d'état 2016 " (Connaissance de l'environnement no 1633), publié en 2016 par l'Office fédéral de l'environnement et l'Office fédéral de l'agriculture. Les objectifs environnementaux pour l'agriculture (OEA) découlent des bases légales existantes.

Dans sa Stratégie de lutte contre la pollution de l'air (SLPA), le Conseil fédéral a fixé un objectif de réduction tant pour les émissions d'ammoniac (qui proviennent principalement de l'agriculture) que pour les émissions d'oxydes d'azote (qui sont principalement issues des transports, de l'industrie et de l'artisanat) afin de diminuer la charge d'azote (Rapport Stratégie fédérale de protection de l'air, 2009). Il s'agit d'abaisser de 40 % environ les émissions d'ammoniac et de 50 % environ les émissions d'oxydes d'azote par rapport aux valeurs de 2005.

Pour les émissions d'ammoniac dues à l'agriculture, l'objectif fixé est de 25 000 tonnes d'azote par année. Pour les émissions d'oxydes d'azote, l'objectif correspond à environ 14 000 tonnes d'azote par année.

S'agissant des dépôts azotés dans les eaux issus de l'agriculture, il est prévu de les réduire de 50 % par rapport à 1985. L'objectif est de ne pas dépasser 24 500 tonnes d'azote par année. Pour les nitrates, une teneur de 25 mg/l est exigée dans toutes les eaux qui servent à l'approvisionnement en eau potable ou lui sont destinées (ann. 2, ch . 11 et 22, OEaux).

4) En 2017, les émissions d'ammoniac provenant de l'agriculture étaient de 42 300 tonnes d'azote par année. D'après les valeurs cibles de la SLPA, il fallait encore réduire les émissions d'azote de 17 300 tonnes. Les dépôts azotés dans les eaux issus de l'agriculture étaient de 36 500 tonnes en 2010, c'est-à-dire que l'écart par rapport à l'objectif était de 12 000 tonnes. Les valeurs limites d'émissions sont devenues plus strictes pour les moteurs et les installations de combustion entre 2005 et 2018, si bien que les émissions d'oxydes d'azote issues en particulier des transports, de l'industrie et de l'artisanat ont été réduites de 28 %.

5) Dans son rapport de 2016 en réponse au postulat 13.4284 " Bases naturelles de la vie et efficacité des ressources dans la production agricole. Actualisation des objectifs ", déposé par la conseillère nationale Kathrin Bertschy, le Conseil fédéral a relevé que des progrès avaient été réalisés, mais qu'il restait un fort potentiel d'amélioration. Dans plusieurs domaines, le droit de l'environnement n'est pas respecté (cf. réponses aux questions 1 à 4).

6) Les émissions d'ammoniac ont baissé dans les années 1990 et, depuis 2000, stagnent à un niveau trop élevé (Environnement Suisse 2018, rapport du Conseil fédéral). De même, l'apport d'azote dans les eaux est excessif. Depuis le début des années 1980, nous avons connaissance d'un vaste problème dans les eaux souterraines suisses (surtout sur le Plateau) lié aux nitrates. Les résultats de l'Observation nationale des eaux souterraines NAQUA de 2016 révèlent que, depuis le début des mesures en 1997, la charge en nitrates reste trop lourde, même si elle s'est généralement allégée entre 1990 et 2003.

7) La politique agricole et la politique environnementale constituent des niveaux d'intervention d'importance pour la réalisation des OEA.

L'un des facteurs principaux de la non-atteinte des objectifs réside dans les grands effectifs d'animaux de rente qu'on trouve dans différentes régions de Suisse. Ceux-ci compliquent la réalisation des objectifs en ce qui concerne les émissions d'ammoniac ainsi que les apports d'azote et de phosphore dans les eaux. Pour relever ce défi, il s'agit avant tout d'augmenter l'efficience des éléments fertilisants utilisés en améliorant les techniques de production et en prenant des mesures organisationnelles. Si les améliorations en matière d'efficience ne suffisent pas, il convient d'examiner une adaptation de l'intensité de la production agricole aux conditions locales. Pour ce faire, il faut se concentrer sur la mise en oeuvre de stratégies, de plans d'action et de mesures adoptés, sur une amélioration de l'exécution du droit de l'environnement en vigueur et sur une mise en oeuvre ambitieuse de la Politique agricole à partir de 2022 (PA22+).

8 et 9) On peut considérer que, même en remplissant les objectifs de réduction des éléments fertilisants décidés par le Conseil fédéral dans le cadre de la PA22+, les buts de protection poursuivis dans la LPE et la loi fédérale sur la protection des eaux (LEaux ; RS 814.20) ne seront pas atteints. Si les émissions d'ammoniac reculent de 10 % d'ici à 2025 conformément à l'objectif de la PA22+, il restera malgré tout un écart d'environ 13 000 tonnes d'azote ammoniacal par rapport à l'OEA.

10) La base légale pour la réduction des excédents de phosphore est la teneur en oxygène exigée dans les lacs (ann. 2, ch. 13, al. 3, let. b, OEaux), puisque la teneur en oxygène dépend en premier lieu de la teneur en phosphore. La réduction de 20 % prévue dans la PA22+ correspond à une baisse des excédents d'environ 1200 tonnes par an. Toutefois, elle ne contribue que très peu à la réduction de la charge en phosphore des premiers lacs concernés (notamment les lacs de Baldegg, de Sempach, de Hallwil, de Morat et de Zoug) : dans ces lacs, des particularités régionales priment l'apport en phosphore.

En conséquence, les cantons décrivent l'aire d'alimentation dans les zones problématiques et prennent des mesures ciblées, spécifiques aux lacs. Actuellement, cela est trop peu fait.

Il faut aussi davantage de mesures ciblées et spécifiques aux lacs dans les bassins versants. La possibilité existe depuis plus de 20 ans dans le cadre de projets, en vertu de l'art. 62a LEaux, mais est trop peu exploitée depuis.

11) Les objectifs décidés par le Conseil fédéral sont ambitieux, eu égard à la longue stagnation des atteintes à l'environnement liées aux composés azotés et au phosphore provenant de l'agriculture. L'abaissement, par rapport à 2015, de 10 % des excédents d'azote d'ici à 2025 et de 20 % des excédents de phosphore d'ici à 2030 constituent des objectifs intermédiaires. D'autres valeurs cibles suivront dans le but d'atteindre les OEA. S'il devait s'avérer qu'il n'est pas possible d'atteindre les objectifs intermédiaires, le Conseil fédéral prendra d'autres mesures par voie d'ordonnance pour garantir la réalisation des objectifs.

Réponse du Conseil fédéral.