Reprise et mise en oeuvre du règlement (UE) 2019/1896 du Parlement européen et du Conseil relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes et abrogeant les règlements (UE) no 1052/2013 et (UE) 2016/16 24, avec une modification de la loi sur l'asile

Zusammenfassung

Message du 26 août 2020 concernant la reprise et la mise en œuvre du règlement (UE) 2019/1896 relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes et abrogeant les règlements (UE) no 1052/2013 et (UE) 2016/1624 (développement de l’acquis de Schengen) et une modification de la loi sur l’asile

Ausgangslage

Lors de sa séance du 26 août 2020, le Conseil fédéral a adopté le message concernant la reprise et la mise en oeuvre du règlement de l'UE révisé relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes. Ce nouveau règlement a pour objectifs de mieux contrôler les frontières extérieures Schengen et d'améliorer les retours des migrants en situation illégale, tout en préservant leurs droits fondamentaux. La réalisation de ces objectifs nécessite de doter l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes de ressources humaines et matérielles suffisantes pour qu'elle puisse remplir plus efficacement ses tâches dans les domaines de l'espace frontalier et du retour. De plus, suite à une recommandation émise lors de la dernière évaluation Schengen, l'obligation pour les requérants faisant l'objet d'une décision de renvoi de quitter l'espace Schengen doit être inscrite dans la loi sur l'asile. Le 1er octobre 2021, le Parlement a adopté l'arrêté relatif à la mise en oeuvre du nouveau règlement. Il a également adopté la modification de la loi sur l'asile. Le référendum contre la reprise du nouveau règlement ayant formellement abouti, le peuple votera uniquement sur l'arrêté le 15 mai 2022. Le Conseil fédéral fixera la date d'entrée en vigueur de la modification de la loi sur l'asile en temps opportun.

Suite à la crise migratoire de 2015, l'Union Européenne (UE) a pris un ensemble important de mesures, dont la création d'un corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, qui se compose, d'une part de l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (ci-après l'agence, communément appelée Frontex) et, d'autre part, des autorités nationales compétentes en matière de gestion des frontières. Le règlement relatif a été adopté le 14 septembre 2016.

Ces dernières années, l'agence a traversé des périodes où les ressources financières et humaines à sa disposition étaient insuffisantes, ce qui a nui à l'efficacité des opérations conjointes et notamment poussé plusieurs États Schengen à réintroduire les contrôles à leurs frontières intérieures. C'est pourquoi l'UE a décidé de renforcer la dotation de l'agence en personnel et en moyens financiers et de réviser son règlement.

L'agence sera dotée d'un matériel suffisant, ainsi que des capacités en personnel nécessaires sous la forme d'un contingent permanent, dont l'effectif atteindra progressivement 10 000 agents opérationnels à l'horizon 2027. L'effectif que la Suisse devra mettre à disposition pour les opérations de l'agence d'ici à 2027 correspond à 39 postes en équivalents plein temps par année au maximum.

La Suisse continuera de contribuer au budget de Frontex sur une base proportionnelle, conformément à la clé de répartition actuelle des coûts. Comme l'UE envisage d'accroître le budget dont est doté Frontex, les contributions proportionnelles de la Suisse à Frontex vont également augmenter. La contribution à Schengen passera de 24 millions de francs pour l'année 2021 à environ 61 millions de francs en 2027.

De plus, afin de pouvoir remplir ses tâches d'analyse des risques, de planification ainsi que d'évaluation de la vulnérabilité plus efficacement, l'agence créera et gèrera un réseau de communication qui se fonde sur l'actuel système EUROSUR. Le mandat de l'agence en matière de retour et de coopération avec les États tiers sera étendu. L'agence pourra dorénavant, de sa propre initiative, assister un État Schengen dans le domaine du retour et du retour volontaire. Elle pourra également renforcer sa présence dans les pays tiers et des accords de statut pourront également être conclus avec des pays tiers autres que ceux directement limitrophes de l'espace Schengen.

Ce nouveau règlement a été adopté par le Parlement européen et le Conseil le 13 novembre 2019 et a été notifié à la Suisse le 15 novembre 2019 en tant que développement de l'acquis de Schengen. Pour mettre en oeuvre ces nouveautés, le Conseil fédéral propose au Parlement d'adopter l'arrêté relatif à l'échange de notes entre la Suisse et l'UE qui contient une modification de la loi fédérale sur les étrangers et l'intégration.

Enfin, indépendamment de ce développement de l'acquis de Schengen et suite à une recommandation émise par la Commission lors de la dernière évaluation Schengen de la Suisse en 2018, il y a eu lieu d'inscrire dans la loi sur l'asile que les requérants faisant l'objet d'une décision de renvoi doivent quitter l'espace Schengen et se rendre dans leur pays d'origine.

Sources : Message du Conseil fédéral du 26.08.2020 / Communiqué du Conseil fédéral du 26.08.2020

Verhandlungen

En sa qualité de conseil prioritaire, le Conseil des États s'est penché sur cet objet lors de la session d'été 2021. Dans le cadre du débat d'entrée en matière, la rapporteure de la commission, Andrea Gmür-Schönenberger (M-E, LU) a défendu l'entrée en matière en arguant que compte tenu la situation géographique de la Suisse, cette réforme était indispensable au maintien de la sécurité. Elle a toutefois précisé que la commission s'était montrée critique vis-à-vis de la politique migratoire de l'UE et proposait donc une série de mesures compensatoires s'inscrivant dans la tradition humanitaire de la Suisse : augmentation du contingent de réfugiés admis en Suisse dans le cadre du programme de réinstallation à 2 800 et renforcement des voies de droits pour les requérants d'asile à travers le mécanisme de traitement des plaintes et la possibilité de recourir à un conseil juridique. Le représentant de la minorité qui combattait l'entrée en matière, Mathias Zopfi (G, GL) craignait que ce renforcement de Frontex n'empêche les personnes ayant légitimement le droit à l'asile de se rendre en Europe pour faire valoir ce droit. Il a longuement plaidé pour de véritables mesures compensatoires. Le Conseil des États est tout d'abord entrée en matière tacitement sur la modification de la loi sur l'asile (projet 1) et ensuite par 33 voix contre 10 et 1 abstention sur l'arrêté fédéral (projet 2).

L'admission de réfugiés supplémentaires dans le cadre du programme de réinstallation a été au centre des débats lors de la discussion par article. Une minorité de la commission proposait d'admettre jusqu'à 4000 réfugiés. Daniel Jositsch (S, ZH) a déclaré que " huit des plus grandes villes suisses étaient intéressées à accueillir plus de réfugiés ". La majorité de la commission recommandait l'admission de 2800 réfugiés de manière à ce que cela reste acceptable pour les cantons, alors que le Conseil fédéral ne souhaitait pas augmenter le contingent de réfugiés. Le Conseil des États a dans un premier temps choisi de suivre la proposition de sa commission par 28 voix contre 16 et a finalement choisi dans un second temps de suivre la position du Conseil fédéral par 22 voix contre 21. Le contingent de réfugiés admis en Suisse n'est donc pas augmenté.

Le Conseil des États a en outre suivi les propositions de sa commission concernant la garantie que la mise à disposition de personnel suisse à Frontex ne doive pas se faire au détriment de la protection nationale aux frontières et que les engagements dans le cadre de Frontex soient soumis à un régime d'approbation similaire à celui prévu pour les engagements militaires.

Au vote sur l'ensemble, le Conseil des États a adopté à l'unanimité la modification de la loi sur l'asile ainsi que, par 30 voix contre 14, l'arrêté fédéral.

Lors de la session d'automne 2021, le Conseil national, en tant que deuxième conseil, est entré en matière sans opposition sur la modification de la loi sur l'asile et par 155 voix contre 35 sur l'arrêté fédéral. Le Conseil national a dans un premier temps rejeté, par 116 contre 64, une proposition de Samira Marti (S, BL) qui demandait à suspendre le traitement de l'arrêté fédéral tant que l'UE n'aurait pas annoncé des adaptations suite à l'enquête du Parlement européen dénonçant des violations des droits humains de la part de Frontex. Rocco Cattaneo (RL, TI), rapporteur de la commission a admis que la gestion de Frontex comportait des points à améliorer, mais ils sont, selon lui, l'objet du nouveau règlement. Il a en outre rappelé que l'objectif principal de Schengen et de Frontex était la lutte contre la criminalité transfrontalière. Pour Fabien Fivaz (G, NE), " Frontex et l'UE ont créé une dangereuse barrière au milieu de la Méditerranée ". Il a appelé le Conseil à ne pas entrer en matière sur l'arrêté fédéral, notamment en raison des nombreux problèmes rencontrés par Frontex : corruption, " pushback ", problèmes de gestions interne.

Les groupes socialiste et vert ont tenté sans succès d'étendre les mesures compensatoires humanitaires lors de la discussion par article. Les Conseillers nationaux ont tout d'abord refusé, par 106 voix contre 86, la proposition de la minorité de la commission qui visait à fixer le contingent de réfugiés admis dans le cadre du programme de réinstallation à 4 000. La représentante de la minorité, Priska Seiler-Graf (S, ZH), a avancé que le programme de réinstallation était un moyen de fuite légale sans danger de mort pour des personnes hautement vulnérables qui ont besoin de la protection de la Suisse. Rocco Cattaneo (RL, TI) a répondu que le quota établi par le Conseil fédéral en étroite collaboration avec les cantons varie entre 1500 et 2000 réfugiés tous les deux ans. Toute modification nécessite l'accord des cantons selon lui. Alois Gmür (M-E, SZ), également rapporteur de la commission, ainsi que le Conseiller fédéral Ueli Maurer (V, ZH), ont ajouté qu'il s'agissait de politique de sécurité et non de politique d'asile. Par 106 voix contre 86, le Conseil national a suivi l'avis de la majorité de sa commission et du Conseil fédéral et a refusé cette proposition. Fabian Molina (S, ZH) a défendu l'inscription explicite de l'interdiction des " pushback " dans le code pénal en argumentant que ça aurait un effet préventif et simplifierait l'administration de la preuve. Alois Gmür (M-E, SZ) a jugé que cette disposition n'était pas nécessaire car le droit suisse la couvrait déjà et que l'on ne pouvait pas étendre les lois suisses aux autres pays. Par 124 voix contre 68, le Conseil national a également rejeté cette proposition. Pour le reste, il s'est rallié à toutes les modifications apportées par le Conseil des États.

Au vote sur l'ensemble, le Conseil national a adopté par 136 voix contre 56 la modification de la loi sur l'asile. Seuls les membres du groupe UDC s'y sont opposés. Par 108 voix contre 75 et 10 abstentions, le Conseil national a adopté l'arrêté fédéral. Les membres des groupes vert'libéral, PLR et du centre ainsi qu'une majorité des membres du groupe UDC se sont prononcés en faveur de l'arrêté. Les membres des groupes socialiste et vert ne l'ont pas soutenu.

Le 1er octobre 2021, lors du vote final, le Conseil des États a adopté la modification de la loi sur l'asile à l'unanimité et l'arrêté fédéral par 30 voix contre 14. Le Conseil national a lui aussi adopté la modification de la loi sur l'asile par 139 voix contre 55 et 1 abstention ainsi que l'arrêté fédéral par 88 voix contre 80 et 28 abstentions. Les membres des groupes vert'libéral, PLR, du centre ainsi qu'un quart des membres du groupe UDC ont voté en faveur de l'arrêté fédéral au Conseil national. Les membres des groupes socialistes et vert ainsi qu'un quart des membres du groupe UDC s'y sont opposés. La moitié des membres du groupe UDC se sont abstenus.

Le comité " No Frontex Referendum " composé d'organisations de la société civile a lancé le référendum. Il a déposé les signatures récoltées auprès de la chancellerie fédérale le 20 janvier 2022. La votation populaire aura lieu le 15 mai 2022.

Sources: Keystone-ATS / Articles de presse /Bulletin officiel /

Le projet a été accepté par le peuple le 15 mai 2022 par 71,5 % des voix.