Loi fédérale sur le Conseil de la magistrature. La surveillance du Tribunal fédéral sur les autorités judiciaires de première instance de la Confédération doit être abolie

Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de modifier le droit en vigueur de sorte à abolir la surveillance du Tribunal fédéral (TF) sur les autorités judiciaires de première instance de la Confédération et à instituer en lieu et place un Conseil de la magistrature.

Begründung

La révision totale de l'organisation judiciaire fédérale prévoyait de soumettre les autorités judiciaires fédérales de première instance (Tribunal pénal fédéral, tribunal administratif fédéral et Tribunal fédéral des brevets) à la haute surveillance de l'Assemblée fédérale (01.023, FF 2001 4000, ch. 255 et 256). Dans le cadre des débats parlementaires, la Commission des affaires juridiques du Conseil des États a proposé, dans son rapport du 16 novembre 2001 ad 01.023, un projet de loi fédérale sur le Conseil de la magistrature, autorité spécialisée qui " constitue une sorte de pont entre le parlement et les tribunaux. Il collabore lors de la préparation de l'élection des juges et décharge l'Assemblée fédérale dans l'exercice de la haute surveillance. " L'Assemblée fédérale a toutefois donné suite aux propositions du groupe de travail du DFJP et confié au TF la surveillance administrative directe des autorités judiciaires de première instance. Celui-ci l'exerce par l'intermédiaire de sa Commission administrative, conformément au règlement du 11 septembre 2006 sur la surveillance par le tribunal fédéral (RS 173.110.132), dont la densité normative est modeste. Les limites de cette solution, déjà critiquée par le passé, notamment en ce qui concerne l'indépendance des tribunaux inférieurs, ont été mises en évidence dans le rapport du 5 avril 2020 de la Commission administrative du TF sur la procédure de surveillance relative aux incidents qui ont eu lieu au Tribunal pénal fédéral et dans l'avis du 24 juin 2020 des Commissions de gestion du Conseil national et du Conseil des États sur ce rapport (violation du droit d'être entendu, ingérence dans l'autonomie organisationnelle du Tribunal pénal fédéral, pressions de la part de juges et négation de ces pressions). L'existence de harcèlement grave et de pressions qui se sont répercutés sur la santé des collaborateurs a été confirmée par le rapport d'une spécialiste en matière de harcèlement, mandatée par les Commissions de gestion. Au surplus, la surveillance sur les autorités judiciaires de première instance ne se distingue pas par son zèle. Aucune vérification des éventuels dysfonctionnements du Tribunal pénal fédéral qui ont abouti à la prescription de la procédure contre la FIFA en avril 2020, au détriment de l'image de notre pays, n'a été entreprise. Afin de protéger l'image de la justice fédérale, entre autres, il importe donc de prendre des mesures et de créer une autorité spécialisée, qui remplacera la Commission administrative du TF et assistera activement et efficacement l'Assemblée fédérale dans l'exercice de sa haute surveillance.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral a lui aussi à coeur l'indépendance de la justice et le bon fonctionnement de la surveillance des tribunaux. La séparation des pouvoirs fait de la surveillance des tribunaux fédéraux un domaine sensible du droit institutionnel. Même un transfert de compétence mineur dans ce domaine peut avoir des conséquences importantes sur l'organisation institutionnelle du système judiciaire dans son ensemble. Lorsqu'une modification est envisagée, il faut donc toujours garder à l'esprit l'éventualité qu'elle nécessite des réformes plus fondamentales de l'organisation de la justice, impliquant cas échéant une révision constitutionnelle.

Le voeu de voir créer un Conseil de la magistrature ou un organe similaire n'est pas nouveau : en 2001, dans le cadre de la réforme de la justice, le Conseil fédéral avait présenté un projet de loi fédérale sur le Conseil de la magistrature (LCM). Ce Conseil, composé de sept juges, devait d'une part préparer l'élection et la réélection des juges fédéraux, et d'autre part soutenir l'Assemblée fédérale dans l'exercice de la haute surveillance sur le Tribunal pénal fédéral (art. 1 du projet de LCM [FF 2002 1146 ss] et rapport additionnel de la CAJ-E [FF 2002 1128 ss]). Le Parlement, ayant examiné cette idée, l'avait rejetée (voir par ex. Mirjam Frey Haesler, Aufsicht über die Justiz, Bâle 2017, § 9 n° 36, avec une référence à l'intervention Schmid [BO 2001 p. 911]).

Le Conseil fédéral et le Conseil national ont à nouveau examiné la nécessité de modifier l'ordre institutionnel dans le cadre de l'initiative sur la justice, avant de rejeter cette idée. Ils se sont en conséquence prononcés contre l'élaboration d'un contreprojet direct ou indirect à l'initiative (message [FF 2020 6609 ss] ; Bulletin officiel CN du 9 mars 2021). Le Conseil des États se penchera sur cette initiative durant la session d'été 2021.

Les débats de 2001 concernant la création d'un Conseil de la magistrature ont montré qu'il existe de bons arguments en faveur d'une telle institution. Certains cantons ont d'ailleurs intégré un dispositif similaire dans leur système judiciaire, notamment en lien avec l'élection des juges. La mise en place d'un organe de surveillance de ce type au niveau fédéral requerrait toutefois une réforme plus large de la justice, touchant au mode d'élection des juges. Un projet de loi limité sur le plan thématique, tel que le demande l'auteur de la motion, n'est pas efficace aux yeux du Conseil fédéral.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.