Pourquoi lever soudain l'interdiction faite à Postfinance d'accorder des prêts et des crédits hypothécaires sans la privatiser complètement et revoir son mandat de service universel?

Wortlaut

Dans l'avis qu'il a émis le 26 mai 2021 en réponse à l'interpellation 21.3137, le Conseil fédéral a pris tout le monde de court en annonçant qu'il adopterait avant la fin du premier semestre 2021 le message sur la révision partielle de la loi sur l'organisation de la Poste (LOP). Il s'agit manifestement de donner à Postfinance le droit d'accorder sans restriction des crédits et des prêts hypothécaires, mais sans que cela ne s'accompagne ni d'une privatisation ni d'un réexamen de son mandat de service universel.

Dans ce contexte, le Conseil fédéral est prié de répondre aux questions suivantes :

1. Est-il vrai que, contrairement à sa décision du 21 janvier 2021, le Conseil fédéral renonce à faire précéder d'une privatisation de PostFinance et d'une réorganisation du service universel dans les domaines des services postaux et des services de paiement la levée de l'interdiction faite à Postfinance d'accorder des crédits et des prêts hypothécaires ?

2. Pourquoi veut-il proposer au Parlement de lever l'interdiction faite à PostFinance d'accorder des crédits et des prêts hypothécaires sans s'interroger au préalable de manière globale sur l'avenir de PostFinance, alors qu'il a lui-même nommé à cet effet la " Commission d'experts Service universel postal " ?

3. Comment va-t-il faire pour qu'une entrée de PostFinance sur le marché des crédits et des hypothèques sans privatisation préalable ne fausse la concurrence et ne mette en péril la stabilité de la place financière ?

4. Sur quelle disposition constitutionnelle fonde-t-il sa décision de lever l'interdiction faite à PostFinance d'accorder des crédits et des prêts hypothécaires, alors même qu'une expertise par lui demandée à l'Office fédéral de la justice affirme sans équivoque que la création d'une banque postale doit absolument reposer sur une base constitutionnelle qui fait défaut à ce jour ?

5. Comment s'y prendra-t-il pour que PostFinance dispose des fonds propres dont elle a besoin pour assurer sa viabilité sans qu'une garantie de l'État pour les 3 milliards de capital qui lui manquent ne lui procure un avantage concurrentiel illicite financé avec l'argent du contribuable ?

6. Est-il également d'avis qu'un mandat de service universel pour les services de paiement qui soit conforme aux exigences d'aujourd'hui pourrait et même devrait faire l'objet d'un appel d'offres public ?

Begründung

Le 20 janvier 2021, le Conseil fédéral a décidé que la levée de l'interdiction faite à PostFinance d'accorder des crédits et des prêts hypothécaires devait s'accompagner d'une privatisation. Le détachement de PostFinance du groupe Poste rend par ailleurs nécessaire de revoir les mandats de service universel en matière de services postaux et de services de paiement.

En annonçant que la majorité du capital et des droits de vote de la Poste, et donc de la Confédération, seraient transférés à PostFinance, le Conseil fédéral répondait aux critiques adressées au projet de révision partielle de la LOP qui avait été envoyé en consultation. Nombreux en effet avaient été ceux à exprimer de sérieuses réserves face à l'intention de permettre à PostFinance d'entrer sur le marché des crédits et des hypothèques sans avoir fait l'objet d'une privatisation complète au préalable, en pointant l'inconstitutionnalité du projet, les effets de distorsion de concurrence et une menace pour la stabilité des marchés financiers.

Après avoir annoncé la privatisation de PostFinance, le Conseil fédéral a chargé les autorités compétentes d'étudier les modalités autour desquelles devaient s'articuler cette privatisation et la modification préalable de la loi sur la Poste. Il a également institué le 18 mars 2021 une " Commission d'experts Service universel postal ". Tout laissait donc à penser que le Conseil fédéral avait compris les enjeux de l'affaire et que le calibrage du futur modèle d'affaires de PostFinance devait être précédé d'un réexamen global, avec redéfinition politique du mandat de service universel.

Puis, le 26 mai 2021, coup de théâtre : répondant à l'interpellation 21.3137 de la conseillère nationale Kaja Christ, le Conseil fédéral annonce qu'il adopterait dès le premier semestre 2021 le message sur la révision partielle de la LOP. Par-là, il torpille son approche précédente à deux égards.

D'une part, il a manifestement à nouveau l'intention de permettre à PostFinance d'entrer prématurément sur le marché des crédits et des hypothèques, sans avoir effectué au préalable une analyse pourtant indispensable de l'avenir du service universel. En renonçant à procéder d'abord à une privatisation complète de PostFinance, il s'accommode de distorsions de concurrence, d'une menace pour la stabilité des marchés financiers et du caractère inconstitutionnel d'une banque postale publique.

D'autre part, il désavoue ainsi la commission d'experts qu'il a lui-même nommée en mars dernier. Au lieu d'attendre qu'elle lui remette ses conclusions sur la forme que pourrait prendre un service postal universel qui soit porteur d'avenir et puisse faire l'objet d'un appel d'offres, il met tout le monde devant le fait accompli, au détriment à la fois du bon fonctionnement du système financier, de la concurrence et du contribuable.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Le 20 janvier 2021, le Conseil fédéral a décidé de compléter la levée de l'interdiction d'accorder des hypothèques et des crédits par une privatisation de PostFinance et la réorganisation du service universel comprenant les services postaux et les services de paiement. Le message concernant une modification de la loi sur l'organisation de la Poste (LOP) a été approuvé le 30 juin 2021. La cession de la majorité de contrôle que la Poste détient dans PostFinance et donc la séparation de cette dernière du groupe Poste ne peut cependant devenir réalité que si la modification de la loi sur la poste (LPO) redéfinit le service universel et à condition qu'une participation à PostFinance soit suffisamment intéressante pour des investisseurs privés.

2. La " commission d'experts Service universel postal " s'occupe de la réorganisation du service universel dans tous les domaines d'activités de la Poste. Avec sa décision du 20 janvier 2021, le Conseil fédéral a déjà fixé la voie au développement de PostFinance, transformée dans un premier temps en banque commerciale à part entière axée sur le marché intérieur puis privatisée, pour autant que les conditions économiques et régulatoires soient remplies.

3. En décidant de privatiser PostFinance, le Conseil fédéral tient compte des doutes majeurs exprimés lors de la procédure de consultation en ce qui concerne la constitutionnalité, la neutralité concurrentielle, le fédéralisme et la stabilité des marchés financiers. Comme déjà expliqué dans la réponse à la question 1, la privatisation de PostFinance ne pourra intervenir que lorsque des investisseurs potentiels seront convaincus du potentiel de profit de PostFinance qui aurait tout à gagner de l'entrée sur le marché des hypothèques et des crédits.

Il n'est pas question pour le Conseil fédéral de reporter la révision de la LOP jusqu'au moment où celle de la LPO sera prête, car cela aurait pour conséquence une péjoration supplémentaire de la capacité de rendement de PostFinance. De l'avis du Conseil fédéral, l'entrée sur le marché de PostFinance ne menace pas la stabilité des marchés financiers.

4. Se fondant sur un avis de droit du professeur Vincent Martenet de l'Université de Lausanne, le Conseil fédéral estime que l'octroi de crédits et d'hypothèques par PostFinance, avec limitation au volume des fonds des clients relevant du service universel, est conforme au droit constitutionnel (art. 92 Cst.).

5. La garantie de capitalisation de la Confédération à hauteur de 1,7 milliard de francs en faveur de la Poste, dont le montant et la durée sont limités, correspond aux engagements de la Confédération. Celle-ci, en tant que garante du service universel et propriétaire, doit veiller à ce que la Poste et PostFinance bénéficient d'une capitalisation suffisante. Il incombe avant tout à la Poste et à PostFinance de garantir le respect des exigences en matière de fonds propres. Toutefois, eu égard à leur capacité de rendement réduite, elles ne peuvent couvrir entièrement et dans le délai imparti le découvert des fonds propres d'urgence résultant des exigences élevées de la FINMA. C'est la raison pour laquelle la garantie de capitalisation intervient à titre subsidiaire dans ce cas. La Poste doit rémunérer cette garantie aux conditions usuelles sur le marché afin d'éviter toute distorsion de concurrence.

6. La " commission d'experts Service universel postal " élaborera d'ici la fin de l'année des propositions concrètes pour le développement du service universel en matière de services postaux et de service de paiement. Ces propositions serviront de base au débat politique à venir sur le service universel de demain, qui devra être défini dans le cadre d'une révision de la loi sur la poste (LPO).

Réponse du Conseil fédéral.