Préserver le principe de l’instruction. Le fardeau de la preuve ne doit pas être renversé dans la loi sur les cartels

Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de modifier la loi sur les cartels de telle sorte que le principe de la présomption d'innocence garanti par la Constitution soit respecté dans ce domaine également. Il y aura lieu en particulier de renforcer la maxime de l'instruction.

Begründung

Dans les procédures suisses de droit cartellaire, la maxime de l'instruction s'applique. Cela signifie que les autorités de la concurrence ont l'obligation d'instruire avec un soin égal les circonstances qui peuvent être à la charge et à la décharge du prévenu, puis de les mettre en balance. Elles ne peuvent se borner à instruire les circonstances à sa charge, mais doivent aussi, d'elles-mêmes, instruire les circonstances à sa décharge. Ce principe vaut aussi pour les cas visés aux art. 4, 5 et 7 de la loi sur les cartels, dans la mesure où il s'agit d'accusations en matière pénale au sens de l'art. 6 CEDH. En outre, le principe de la présomption d'innocence garanti par les art. 32, al. 1, Cst. et 6, al. 2, CEDH est lui aussi applicable. Pour que les éléments constitutifs de l'infraction soient réunis, il est nécessaire qu'ils puissent être prouvés avec une probabilité proche de la certitude. Selon la pratique établie de longue date dans le domaine du droit cartellaire et dont certains principes sont réglés par la Cst. et la CEDH, les autorités de la concurrence auraient l'obligation de produire une preuve complète. Or, celles-ci bafouent ce principe de manière flagrante, tout comme celui de la présomption d'innocence.

Ainsi, elles utilisent par exemple le terme d'" accord global ", alors que celui-ci ne figure pas dans la loi sur les cartels. Elles reprennent, ce faisant, un principe juridique qui émane du droit européen, en en élargissant considérablement le champ d'application. Selon ce principe, la COMCO ne doit plus apporter la preuve qu'une entreprise a pris part à un accord cartellaire : il suffit que certains éléments lui en donnent l'impression. Une entreprise peut ainsi être condamnée de manière sommaire sans que les autorités de la concurrence aient à prouver qu'elle a réellement nui à l'économie. Une telle pratique est parfaitement contraire au principe selon lequel il est nécessaire de prouver avec une probabilité proche de la certitude que les éléments constitutifs de l'infraction sont réunis ; elle exclut d'emblée l'instruction des circonstances à la décharge des prévenus.

Autre exemple de violation de la maxime de l'instruction : les autorités de la concurrence se refusent à examiner d'elles-mêmes si un accord est justifié pour des motifs d'efficacité. Dans un article datant de 2013, le président actuel des autorités de surveillance écrivait que la COMCO devait non seulement prouver qu'une violation de l'interdiction partielle des cartels avait eu lieu, mais aussi, en vertu de la maxime de l'instruction, établir les faits en vue de déterminer si l'accord était justifié pour des motifs d'efficacité, les parties étant tenues de collaborer. Or, les autorités de surveillance ne procèdent plus, à l'heure actuelle, à cet établissement des faits et violent en cela la maxime de l'instruction.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Les faiblesses de la loi sur les cartels (LCart ; RS 251) et les irrégularités dans l'exécution de celle-ci que critique l'auteur de la motion ne sont pas avérées selon le Conseil fédéral. La LCart et la loi fédérale sur la procédure administrative (PA ; RS 172.021) imposent d'enquêter d'office sur chacun des faits. Les autorités en matière de concurrence sont tenues de procéder, de leur propre initiative, à une clarification exacte et complète des faits (obligation d'administrer les preuves). Cette obligation s'applique à toute forme de restriction à la concurrence, notamment les accords globaux, et à l'ensemble des circonstances à charge et à décharge, comme les motifs justificatifs visés à l'art. 5, al. 2, LCart. La maxime inquisitoire est dès lors déjà prévue par le droit en vigueur et n'est pas controversée.

Il convient de distinguer l'obligation d'administrer les preuves et le fardeau objectif de la preuve. Celui-ci détermine qui supporte les conséquences d'une absence de preuve. La présomption d'innocence inscrite dans la Constitution (Cst.) et la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) s'applique dans les procédures de sanction relevant du droit des cartels. Il incombe donc à l'autorité compétente de prouver la culpabilité de la personne accusée. Le droit des cartels en vigueur prévoit déjà, sans exception et de façon incontestée, que ce sont les autorités en matière de concurrence qui supportent le fardeau de la preuve. Si ces dernières ne parviennent pas à apporter la preuve qu'une entreprise a enfreint la LCart, elles ne peuvent pas la sanctionner (" in dubio pro reo "). Ce principe vaut pour tous les éléments constitutifs d'une infraction, autrement dit également pour l'existence de cartels durs selon l'art. 5, al. 3 et 4, LCart, même si la loi fonde une présomption au détriment des entreprises. Il s'ensuit qu'aucun renversement du fardeau de la preuve sur les entreprises n'est prévu par la LCart.

La preuve d'une infraction à la LCart obéit aux exigences qui s'appliquent généralement en droit pénal et en droit administratif : une autorité ne peut en principe considérer un fait comme établi que si son existence ne suscite aucun doute insurmontable ou - selon la Cour européenne des droits de l'homme (CourEDH) - aucun doute raisonnable. Selon la jurisprudence des tribunaux, les exigences en matière de preuve sont abaissées lorsqu'aucune preuve stricte n'est objectivement possible (dans le cas où il s'agit d'apprécier l'évolution future du marché ou les autres évolutions possibles du marché, p. ex.). Contrairement à ce qui est prétendu dans le développement de la motion, de simples " impressions " ne sont en aucun cas suffisantes, et les " condamnations de manière sommaire " ne sont pas admises.

Les principes ci-dessus s'appliquent également aux " accords globaux ". Ceux-ci ne constituent ni une invention de la COMCO ni une importation du droit européen. Au contraire, ils doivent également faire l'objet d'une analyse selon les règles des articles 4 et 5 de la loi sur les cartels (" accords illicites en matière de concurrence ").

Si une décision rendue par la COMCO dans un cas d'espèce devait effectivement contrevenir aux règles décrites ci-dessus, les tribunaux ne manqueraient pas de la rectifier. Les violations des principes susmentionnés par la COMCO, qui seraient " flagrantes " aux dires de la motion, n'apparaissent pas dans la jurisprudence des tribunaux.

En conclusion, le droit actuel des cartels remplit déjà les exigences de la motion en matière de présomption d'innocence. Il n'y a aucune nécessité de réviser la loi.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.