Contre-projet indirect à l'initiative pour les glaciers. Zéro émission nette de gaz à effet de serre d'ici à 2050

Ausgangslage

Rapport de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national du 25 avril 2022

La Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national (CEATE-N) souhaite opposer un projet de loi à l'initiative populaire "Pour un climat sain (initiative pour les glaciers)" (21.055). En plus de l'objectif de zéro émission nette d'ici à 2050, le projet prévoit des objectifs intermédiaires et des valeurs indicatives. La décarbonation de l'industrie et du parc immobilier bénéficie d'un encouragement de respectivement 1,2 milliard de francs au total durant six ans et 2 milliards de francs au total durant dix ans. La Confédération, les cantons et les communes sont appelés à jouer un rôle de modèle en matière de protection du climat.

L'initiative pour les glaciers a été déposée à la fin du mois de novembre 2019. La CEATE-N a décidé de lui présenter un contre-projet indirect. À cet effet, elle a déposé une initiative parlementaire en octobre 2021, à laquelle son homologue du Conseil des États a donné suite en novembre 2021. Le présent projet, que la CEATE-N a adopté le 25 avril 2022, a la forme d'une loi-cadre, dont les objectifs doivent être mis en oeuvre à travers des lois définissant des mesures, en premier lieu de la loi sur le CO2. Le Conseil fédéral est chargé de soumettre des propositions suffisamment tôt.

Le projet reprend la préoccupation centrale de l'initiative pour les glaciers, à savoir l'abaissement des émissions de gaz à effet de serre de la Suisse à zéro net d'ici à 2050. En outre, il prévoit des objectifs intermédiaires pour 2040 ainsi que pour les périodes 2031-2040 et 2041-2050, et définit des valeurs indicatives pour les secteurs du bâtiment, des transports et de l'industrie. En conformité avec les obligations internationales contractées par la Suisse dans le cadre de l'Accord de Paris (accord sur le climat), le projet vise en outre une adaptation aux changements climatiques et une orientation des flux financiers qui soit compatible avec les objectifs climatiques.

Les feuilles de route des entreprises et des branches en vue du zéro net visent à accélérer la décarbonation de l'industrie. Un montant de 1,2 milliard de francs au total durant six ans, provenant du budget général de la Confédération, est mis à disposition jusqu'en 2030 pour encourager les technologies et processus innovants et pour couvrir également les risques d'investissement dans les infrastructures publiques. Les installations pilotes et de démonstration obtiennent des aides financières supérieures.

Avec un montant allant jusqu'à 200 millions de francs par an, la Confédération soutient, dans le cadre d'un programme extraordinaire d'une durée de dix ans complétant son Programme Bâtiments, le remplacement d'installations de chauffage et octroie des cautionnements si des mesures d'isolation thermique sont simultanément prises.

La Confédération, les cantons et les communes sont appelés à jouer un rôle de modèle en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre et d'adaptation aux changements climatiques. L'objectif de zéro net pour les émissions, directes et indirectes, liées à l'énergie consommée ainsi que pour les émissions générées en amont et en aval de processus est visé pour l'administration fédérale centrale d'ici à 2040.

Communiqué de presse du Conseil fédéral du 03.06.2022

Lors de sa séance du 3 juin 2022, le Conseil fédéral s'est prononcé sur le contre-projet indirect à l'initiative pour les glaciers. Ce projet de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national reprend les principaux éléments de l'initiative, à commencer par l'objectif de zéro émission nette de gaz à effet de serre d'ici à 2050. Il prévoit des objectifs intermédiaires en vue de la réalisation de cet objectif. Les mesures concrètes à cet égard figureront dans les prochaines révisions de la loi sur le CO2. Le Conseil fédéral est favorable au projet.

Le 3 juin 2022, le Conseil fédéral s'est prononcé sur le contre-projet indirect à l'initiative pour les glaciers, élaboré par la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national (CEATE-N). L'initiative pour les glaciers exige que la Suisse n'émette, à compter de 2050, plus aucun gaz à effet de serre ne pouvant pas être neutralisé par des puits de carbone naturels ou techniques.

Le contre-projet indirect reprend un objectif central de l'initiative pour les glaciers

Le contre-projet indirect consiste en une " loi fédérale relative aux objectifs en matière de protection du climat " et reprend l'objectif de zéro émission nette d'ici à 2050, qui est un objectif central de l'initiative pour les glaciers. Toutefois, comme le contre-projet du Conseil fédéral, il ne prévoit pas d'interdiction explicite des agents énergétiques fossiles et tient compte de la situation particulière des régions de montagne et des régions périphériques. Par ailleurs, il fixe un objectif d'émissions nettes négatives après 2050 : à partir de cette année-là, la Suisse devra émettre moins de CO2 qu'elle n'en retire de l'atmosphère.

En outre, le contre-projet indirect définit des objectifs intermédiaires nationaux à atteindre d'ici à 2050 et des valeurs indicatives pour la réduction des émissions dans les différents secteurs. Il apporte ainsi une sécurité d'investissement à l'économie suisse. Les entreprises doivent atteindre l'objectif de zéro émission nette d'ici à 2050 également en ce qui concerne leurs émissions indirectes. La Confédération leur fournit des bases et des conseils professionnels pour l'élaboration de feuilles de route à cette fin. Étant donné que le projet fixe avant tout les objectifs à atteindre, d'autres mesures concrètes de protection du climat doivent être définies, en particulier dans les prochaines révisions de la loi sur le CO2. Le contre-projet indirect prévoit les différentes étapes en la matière.

Le Conseil fédéral se félicite que le contre-projet indirect reprenne les principaux éléments de l'initiative pour les glaciers. En outre, dans le contexte actuel, il est favorable au lancement d'un programme extraordinaire de remplacement des installations de chauffage. La CEATE-N entend ainsi accélérer l'abandon des énergies fossiles dans le secteur du bâtiment. Dans le cadre de la révision de la loi sur le CO2, dont la procédure de consultation s'est terminée en avril 2022, le Conseil fédéral propose parmi d'autres mesures un programme d'impulsion visant le remplacement des installations de chauffage. Par contre, il ne soutient pas l'encouragement de la technologie prévue dans le contre-projet indirect. Le programme d'encouragement entraîne des charges supplémentaires de 200 millions de francs par an durant six ans. Or le budget de la Confédération n'offre aucune marge de manoeuvre à cette fin.

Le Conseil fédéral a montré dans sa stratégie climatique à long terme que la réalisation de l'objectif de zéro émission nette d'ici à 2050 est techniquement possible et économiquement supportable. Par conséquent, il est d'avis que tous les objectifs, objectifs intermédiaires et valeurs indicatives contenus dans le contre-projet indirect pourront être atteints. La révision de la loi sur le CO2 comprend les mesures pour une première période allant de 2025 à 2030 et s'inscrit ainsi dans le contre-projet indirect. Le Conseil fédéral adoptera cet automne encore le message concernant la révision de la loi sur le CO2.

Wortlaut

Les dispositions légales, en particulier celles de la loi fédérale du 23 décembre 2011 sur la réduction des émissions de CO2, sont modifiées de sorte à atteindre les objectifs ci-dessous :

1. L'utilisation de combustibles et de carburants fossiles doit être réduite autant que possible dans la mesure où cela est réalisable sur le plan de la technique, économiquement supportable et compatible avec la sécurité du pays et la protection de la population.

2. Les effets sur le climat des gaz à effet de serre d'origine anthropique émis en Suisse doivent être durablement neutralisés au plus tard dès 2050 par des puits de gaz à effet de serre sûrs en Suisse et à l'étranger.

3. Une trajectoire de réduction des émissions de gaz à effet de serre jusqu'en 2050 est déterminée. Les objectifs intermédiaires sont fixés de manière à ce que la quantité cumulée de gaz à effet de serre émis soit conforme aux engagements pris dans le cadre de l'Accord de Paris 2015 et aux dernières données scientifiques.

4. Les mesures visent un renforcement de l'économie nationale et l'acceptabilité sur le plan social. Elles tiennent compte de la situation des régions de montagne et des régions périphériques et utilisent en particulier des instruments de promotion de la recherche, de l'innovation et de la technologie.

La révision de la loi dans le cadre de la présente initiative de commission est un contre-projet indirect à l'initiative populaire " Pour un climat sain (initiative pour les glaciers) ". Elle entre en vigueur uniquement si l'initiative populaire est retirée ou rejetée en votation populaire.

Verhandlungen

Projets 1, 2 et 3

Au Conseil national, lors de la session d'été 2022, tous les groupes parlementaires, à l'exception de celui de l'UDC, étaient d'accord pour débattre du projet. Agir rapidement signifiait adopter une loi qui permette le retrait de l'initiative. La rapporteuse de la commission, Susanne Vincenz-Stauffacher (RL, SG), a expliqué que, selon le projet, l'utilisation de combustibles et de carburants fossiles devait être réduite autant que possible dans la mesure où cela était réalisable sur le plan de la technique, économiquement supportable et compatible avec la sécurité du pays et la protection de la population. En ce qui concerne les mesures qui doivent être définies séparément, elle a en outre indiqué que le projet précisait qu'elles devaient être axées sur un renforcement de l'économie ainsi que sur l'acceptabilité sur le plan social. Elle a aussi précisé que ces mesures devaient tenir compte de la situation des régions de montagne et des régions périphériques et être mises en oeuvre notamment au moyen d'instruments de promotion de la recherche, de l'innovation et de la technologie.

Du côté de l'UDC, Christian Imark (SO) a déclaré qu'il était à ses yeux malhonnête de formuler des objectifs sans définir de mesures et de ne présenter la facture à la population que plus tard. Pour lui, cette loi ne mise que sur l'économie planifiée et fixe des objectifs dans différents secteurs dont on ne sait même pas s'ils sont réalisables. Elle prévoit de multiples subventions, alors qu'une pléthore de subventions existe déjà aujourd'hui.

La conseillère fédérale Simonetta Sommaruga a rétorqué que la donne avait changé avec le rejet de la loi sur le CO2 par le peuple. Elle a également souligné que le Conseil fédéral ne maintenait pas sa proposition de contre-projet direct, mais pouvait envisager de se rallier à un contre-projet indirect.

Le conseil a suivi sa commission et rejeté toutes les propositions de minorité, aussi bien celles de l'UDC qui visaient à biffer certains éléments et à édulcorer le projet, que celles du PS et des VERT-E-S, qui voulaient au contraire le durcir. Les groupe du Centre, le groupe libéral-radical et le groupe vert'libéral ont suivi la voie choisie par la majorité de la commission. Par ailleurs, les dispositions relatives à l'encouragement de technologies innovantes (art. 6 et 7) ont été maintenues contre la volonté du Conseil fédéral. Au vote sur l'ensemble, la loi fédérale (projet 1) a été adoptée par 134 voix contre 56 et 4 abstentions. Les arrêtés sur le financement (projets 2 et 3) ont été approuvés avec presque le même nombre de voix.

Au Conseil des États, c'est surtout l'" offensive sur le solaire " (projet 4, mesures urgentes visant à assurer rapidement l'approvisionnement en électricité pendant l'hiver) qui a été au centre des débats lors de la session d'automne, et moins le contre-projet à l'initiative pour les glaciers (projet 1). Une minorité de la commission aurait voulu, tout comme le Conseil fédéral, renoncer au programme de promotion des nouvelles technologies. La proposition déposée par cette minorité en ce sens a été rejetée de peu, par 24 voix contre 21. En ce qui concerne le programme de remplacement des installations de chauffage (projet 3), la proposition de la majorité de la CEATE-E, qui visait à n'accorder que la moitié du montant, compte tenu des problèmes d'approvisionnement et du manque de personnel qualifié, a été rejetée. À l'instar du Conseil national, le Conseil des États a approuvé, dans le cadre de ce projet, un total de 3,2 milliards de francs d'aides financières destinées au remplacement des chauffages fossiles et aux assainissements ainsi qu'à la promotion des nouvelles technologies. L'un des programmes doit être doté de 2 milliards de francs sur dix ans, l'autre d'1,2 milliard sur six ans. Au vote sur l'ensemble, la loi a été adoptée par 39 voix contre 4 et 2 abstentions.

Lors de la procédure d'élimination des divergences au Conseil national, l'UDC a continué de s'opposer à des dépenses supplémentaires. Sa proposition de renoncer au programme de remplacement des chauffages électriques et fossiles ainsi qu'aux assainissements énergétiques a été rejetée par le Conseil national par 117 voix contre 67, sur proposition de la majorité de la commission. Toutes les divergences avec le Conseil des États concernant le projet 1 ont ainsi été éliminées. Avant le vote finale, l'UDC a critiqué la modification de titre proposée par la Commission de rédaction. Cette dernière a en effet suggéré de changer le titre de la loi, qui était initialement " loi fédérale sur les objectifs en matière de protection du climat ", en " loi fédérale sur les objectifs en matière de protection du climat, sur l'innovation et sur le renforcement de la sécurité énergétique ".

Lors des votes finaux, le projet 1 a été adopté, au Conseil national par 139 voix contre 51 et 2 abstentions et, au Conseil des États, par 38 voix contre 4 et 3 abstentions.

Projet 4

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil des États, 15.09.2022

Les sénateurs veulent une offensive sur le solaire

L'énergie solaire doit être rapidement développée. Face au spectre d'une pénurie d'électricité cet hiver, le Conseil des États a adopté jeudi sans opposition une solution transitoire dans le cadre de ses débats sur le contre-projet à l'initiative pour les glaciers.

"Notre pays est confronté à une vulnérabilité évidente", a rappelé Elisabeth Baume-Schneider (PS/JU) pour la commission. Et d'énumérer l'absence d'accord-cadre sur l'électricité avec l'Union européenne, les faibles livraisons de gaz russe en raison de la guerre en Ukraine, le parc nucléaire français fonctionnant au ralenti ou encore les difficiles perspectives climatiques.

Obligation pour les nouveaux édifices

"Il est urgent de prévoir une offensive dans le domaine du photovoltaïque pour éviter de faire face à un problème énergétique l'hiver prochain", a poursuivi la Jurassienne. "Nous devons récupérer les 2 TWh grillés par les chauffages électriques", a chiffré Lisa Mazzone (Vert-e-s/GE). Et de plaider pour un changement de paradigme. "Le solaire doit devenir la norme."

L'offensive se décline en plusieurs mesures. La plus controversée, adoptée par seulement 25 voix contre 19, est l'obligation pour tous les nouveaux bâtiments d'être munis d'une installation solaire, que ce soit sur les toits ou les façades. Des exceptions seront prévues, notamment s'il y a des obstacles techniques ou si les coûts sont trop élevés.

L'opposition est venue du camp bourgeois. Il s'agit d'une intervention trop importante dans le fédéralisme et la propriété individuelle. "De telles mesures contraignantes ont mené à l'échec de la loi sur le CO2", a noté Hannes Germann (UDC/SH). Sans succès. La Confédération devra également montrer l'exemple, en utilisant au mieux l'énergie solaire sur ses infrastructures.

Grandes installations facilitées

Les grandes installations produisant au moins 10 GWh, dont 45 % durant le semestre hivernal, pourront être construites plus facilement. Elles pourront également recevoir une rétribution unique de 50 % à 60 % des coûts d'investissement.

De tels champs solaires ne pourront pas être mis en place dans les marais et les sites marécageux. Heidi Z'Graggen (C/UR) aurait aussi voulu les interdire dans les paysages, sites et monuments naturels d'importance nationale, soit "les joyaux de notre couronne". Sa proposition a été rejetée par 24 voix contre 17.

Les mesures seront limitées jusqu'au 31 décembre 2025. Initialement prévues dans le cadre du contre-projet à l'initiative pour les glaciers, les sénateurs ont finalement décidé à l'unanimité de les en extraire et de leur accorder le statut de loi urgente.

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil national, 26.09.2022

Le National limite la portée de l'offensive solaire

L'obligation de produire de l'énergie solaire sera limitée aux grands bâtiments. Et la protection de la nature devra mieux être prise en compte lors de la réalisation de parcs solaires alpins. Le National a apporté lundi quelques modifications à l'offensive sur le solaire, ajoutée par les sénateurs au contre-projet indirect à l'initiative pour les glaciers.

L'obligation de produire de l'énergie solaire pour tous les nouveaux bâtiments, voulue par le Conseil des États, a été âprement débattue. La gauche et quelques élus bourgeois ont plaidé pour cette option. Le solaire recèle un potentiel énorme, a souligné Bastien Girod (Vert-e-s/ZH). Or il est trop peu utilisé.

À l'autre bout de l'échiquier, l'UDC a tenté de biffer l'obligation, puis de la transformer en simple incitation. "Une obligation est une atteinte à la garantie de la propriété et la liberté économique", a critiqué Thomas Aeschi (UDC/ZG). "Les coûts seraient en outre massifs pour les propriétaires", a ajouté Michael Graber (UDC/VS).

Seulement les grands bâtiments

Optant pour une voie médiane, les députés ont suivi leur commission. Les nouvelles constructions d'une surface supérieure à 300 m2 devront se munir de panneaux photovoltaïques ou d'une installation solaire thermique. Les cantons pourront se montrer plus stricts.

La gauche a encore essayé d'abaisser la limite aux bâtiments s'étendant sur 100 m2. "Avec une limite à 300 m2, l'obligation tomberait pour plus de la moitié des bâtiments", a relevé Kurt Egger (Vert-e-s/TG). Seules les méga villas ou les maisons familiales, rassemblant plusieurs appartements, seraient encore concernées. L'UDC a tenté elle d'exiger qu'au moins 45 % de la production soit réalisée en hiver. Les deux propositions ont été balayées.

La Confédération devra montrer l'exemple. Au grand d'une partie de la droite, toutes ses surfaces s'y prêtant devront être équipées pour produire de l'énergie solaire d'ici à 2030.

Parcs solaires en altitude facilités

Les grands parcs solaires alpins, produisant au moins 10 GWh dont au moins 500 kWh pour 1 kWh de puissance installée en hiver, pourront obtenir une aide fédérale. De telles installations, considérées d'intérêt national, pourront aussi être plus facilement mises sur pied. Les exigences environnementales ont été abaissées.

Les parcs ne pourront toutefois pas être installés dans les marais, les biotopes nationaux et les réserves sauvagines et d'oiseaux migrateurs. Ils devront être démantelés à la fin de leur utilisation, et le paysage reconstitué. Le National a ajusté la version sénatoriale afin qu'elle soit conforme à la Constitution.

La gauche, rejointe par quelques députés bourgeois, a tenté de réduire encore l'impact sur l'environnement, en exigeant une construction des parcs solaires à proximité des infrastructures existantes. Ils auraient également aimé que l'intérêt de ceux-ci ne prime pas sur les autres intérêts nationaux, régionaux et locaux.

Pour certains élus UDC, la rétribution unique devrait s'élever au maximum à 30 % des coûts d'investissement - et non 60 % comme souhaité par la commission - et le montant total ne devrait pas dépasser 2 milliards de francs. Aucune de ces propositions n'a passé la rampe.

Réhausser le barrage du Grimsel

Le National a encore décidé d'accorder la priorité au rehaussement du barrage du Grimsel (BE). L'installation est actuellement en train d'être rénovée, a rappelé Roger Nordmann (PS/VD) pour la commission. La procédure pour l'agrandissement s'éternise quant à elle. Démanteler les échafaudages pour les remonter quelques années plus tard ne ferait pas de sens.

Au final, les députés ont adopté, par 149 voix contre 17 et 26 abstentions, le nouveau wagon en faveur de l'énergie solaire. Une partie de la droite s'y est opposée. Aucune consultation ni évaluation des coûts n'a été menée, a souligné en vain Thomas Aeschi. Les mesures, qui devraient être déclarées urgentes, seront limitées jusqu'au 31 décembre 2025.

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil des États, 27.09.2022

Le Parlement s'accorde sur une offensive solaire

L'énergie solaire doit être rapidement développée en plaine comme en montagne. Face au spectre d'une pénurie d'électricité, le Parlement a ajouté un wagon sur le solaire au contre-projet indirect à l'initiative pour les glaciers.

La crise de l'énergie inquiète sous la Coupole. Dépendant de l'étranger pour le gaz et le pétrole, le pays n'est pas à l'abri d'une pénurie dès cet hiver. Pour les parlementaires, il faut se rendre plus indépendant en augmentant la part d'énergie renouvelable indigène. Une offensive sur le solaire a donc été décidée.

Panneaux solaires obligatoires

Les nouvelles constructions d'une surface au sol supérieure à 300 m2 devront se munir de panneaux photovoltaïques ou d'une installation solaire thermique. Les cantons pourront se montrer plus stricts sur leur territoire. Et la Confédération devra montrer l'exemple, en équipant toutes ses surfaces s'y prêtant d'ici à 2030.

Les grands parcs solaires alpins, produisant au moins 10 GWh dont au moins 500 kWh pour 1 kWh de puissance installée en hiver, pourront quant à eux obtenir une aide fédérale. La rétribution unique s'élèvera à 60 % au maximum des coûts d'investissement.

De telles installations, considérées d'intérêt national, pourront aussi être plus facilement mises sur pied. Les exigences environnementales ont été abaissées. Les parcs solaires ne pourront toutefois pas être installés dans les marais, les biotopes nationaux et les réserves sauvagines et d'oiseaux migrateurs. Ils devront être démantelés à la fin de leur utilisation, et le paysage reconstitué.

Le Conseil des États s'est tacitement rallié mardi au National sur ces dispositions, remaniées pour les rendre conformes à la Constitution. Les mesures, qui devraient être déclarées urgentes, seront limitées jusqu'au 31 décembre 2025. Face au défi des procédures à rallonges, le Parlement a encore décidé de donner la priorité au rehaussement du barrage du Grimsel (BE).

Chauffages à remplacer

Les divergences sur le reste du contre-projet indirect à l'initiative pour les glaciers ont déjà été éliminées. Outre la neutralité carbone d'ici 2050, le texte prévoit des objectifs intermédiaires. La Suisse devra par exemple réduire ses émissions de 75 % par rapport à 1990 d'ici 2040.

Des valeurs indicatives sont aussi prévues pour les différents secteurs. D'ici 2050, le bâtiment et les transports ne devront plus émettre de CO2 et l'industrie devra réduire ses émissions de 90 %. Les émissions restantes devront être compensées. Les flux financiers devront eux être plus compatibles avec le climat.

Un soutien particulier sera octroyé aux régions de montagne et périphériques. Le Parlement entend ainsi éviter l'un des écueils qui a mené à l'échec de la loi sur le CO2 en 2021. Les autorités devront quant à elles montrer l'exemple. Les administrations fédérale et cantonales, de même que les entreprises proches de la Confédération, devront atteindre l'objectif de zéro net dès 2040.

Des programmes d'encouragement sont prévus pour atteindre ces objectifs. Deux milliards de francs, soit 200 millions par an pendant une décennie, ont été débloqués pour le remplacement des chauffages polluants et l'assainissement énergétique des bâtiments. Et l'encouragement à l'innovation dans les entreprises sera promu grâce à une enveloppe de 1,2 milliard sur six ans.

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil des États, 29.09.2022

Après le National, le Conseil des États a accepté sans opposition la clause d'urgence sur le 4e volet du contre-projet à l'initiative pour les glaciers, visant à développer plus rapidement l'énergie solaire.

Voir aussi

21.055 Initiative pour les glaciers

Le projet a été accepté par le peuple le 18 juin 2023 par 59,1 % des voix.