Les charges imposées par la Finma ont-elles des conséquences financières pour les cantons et l'assurance obligatoire des soins?

Wortlaut

La FINMA estime qu'il y a largement matière à intervenir sur le sujet des décomptes des prestations établis par les hôpitaux dans le domaine de l'assurance complémentaire. Elle attend ainsi des assureurs qu'ils procèdent à un contrôle complet et qu'ils améliorent les contrats passés avec les hôpitaux. Elle a lancé des mesures à cet effet et continuera ces prochaines années de faire une priorité de la surveillance du décompte des prestations, de son contrôle et de sa transparence. Dans un communiqué du 17 décembre 2020, elle relève que le processus aura " des répercussions sur tout le système de santé ", qu'elle est, de ce fait, en " coordination étroite " avec l'Office fédéral de la santé publique et le Département fédéral des finances et qu'elle est " également en contact " avec différents acteurs du domaine de la santé. Les mesures qu'elle a lancées auront notamment pour conséquence que les coûts que les hôpitaux imputent actuellement à l'assurance complémentaire seront imputés au moins partiellement à l'assurance de base régie par la LAMal, ce qui risque d'entraîner une nouvelle hausse des coûts et, partant, une nouvelle augmentation des primes dans l'assurance de base alors qu'elles viennent d'augmenter de 6,6 % en moyenne. Si les mesures lancées par la FINMA n'entraînent pas un report des coûts vers l'assurance de base mais une réduction des recettes perçues par les hôpitaux, nombre d'entre eux rencontreront forcément des problèmes de financement et devront par conséquent lutter pour leur survie, tout particulièrement ceux dont le financement est déjà fragilisé par la pandémie de Covid-19. Les délais pour effectuer le contrôle du décompte des prestations demandé par la FINMA sont très serrés et il implique une lourde charge administrative pour les hôpitaux et les assureurs-maladie.

Dans ce contexte, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Dans quelle mesure faut-il s'attendre à un report des coûts de l'assurance complémentaire vers l'assurance de base ?

2. À quelles conséquences faut-il s'attendre pour les primes de l'assurance de base ?

3. À quelles conséquences financières (augmentation des contributions aux frais de séjours hospitaliers) le Conseil fédéral s'attend-il pour les cantons compte tenu du financement dual des hôpitaux ?

4. Quelles mesures prend-il pour éviter un report des coûts de l'assurance complémentaire vers l'assurance de base ?

5. Peut-il déjà estimer le nombre d'hôpitaux qui pourraient devoir lutter pour leur survie en raison des mesures lancées par la FINMA et qui pourraient, in fine, devoir fermer ?

6. S'attend-il à ce que les cantons soient contraints, afin de garantir la couverture hospitalière, de soutenir des hôpitaux qui rencontrent des problèmes financiers en épongeant leurs déficits ou en leur accordant d'autres subsides ?

7. Peut-il estimer le coût total de la charge administrative supplémentaire qui sera également in fine reportée sur les primes ?

8. Que compte-t-il faire si les assurances ne parviennent pas à atteindre les objectifs fixés par la FINMA et qu'elles sont sanctionnées en conséquence ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. En 2017 déjà, le groupe d'experts Diener avait inscrit la lutte contre les tarifs abusifs dans le domaine des assurances complémentaires à la mesure 28 de son rapport "Mesures visant à freiner la hausse des coûts dans l'assurance obligatoire des soins". Le rapport indique : "La problématique des tarifs des prestations prises en charge par les assurances complémentaires est liée à celle de la tarification excessive en général". De l'avis de l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA), ses interventions n'entraîneront toutefois pas de coûts non couverts pour les fournisseurs de prestations lors de l'établissement des prestations supplémentaires à l'assurance obligatoire des soins (AOS). Tant sur la base des données de l'association Spitalbenchmark que sur la base de la déduction normative selon la Conférence suisse des directrices et directeurs cantonaux de la santé (CDS), il en résulte des marges significatives pour les fournisseurs de prestations dans l'assurance complémentaire à l'AOS.

2. et 4. Le Surveillant des prix a reconnu en 2021, dans le cadre de son analyse des prestations supplémentaires à l'AOS, qu'il existe de sérieux indices suggérant que les tarifs des assurances complémentaires sont excessifs dans une proportion importante des hôpitaux suisses et a clairement confirmé le constat de la FINMA de fin 2020 (rapport "Tarifs hospitaliers en soins aigus dans le secteur de l'assurance complémentaire - Un comparatif des coûts et des tarifs à l'échelle nationale" d'octobre 2021). Une réduction des coûts dans l'assurance-maladie complémentaire ne s'accompagne pas nécessairement d'un transfert des coûts de l'assurance complémentaire vers l'AOS.

Dans le cadre de son activité, le Surveillant des prix oeuvre en faveur d'une modération des tarifs hospitaliers, tant à la charge de l'AOS que de l'assurance-maladie complémentaire. Des tarifs d'assurance complémentaire plus bas entraînent moins d'interventions et soulagent ainsi l'AOS qui, en raison du système dual, cofinance chaque intervention. Entre la FINMA et les assurances-maladie complémentaires, il existe déjà un échange formalisé dans le but d'identifier les tarifs hospitaliers excessifs dans l'assurance-maladie complémentaire. Afin de protéger les assurés, le Surveillant des prix est prêt à intensifier les travaux dans ce domaine, ce qui pourrait cependant s'accompagner d'un besoin accru en ressources.

3. et 5. La loi fédérale sur l'assurance-maladie (LAMal) prévoit que les tarifs des traitements hospitaliers stationnaires sont déterminés en fonction de la rémunération des hôpitaux qui fournissent la prestation tarifée obligatoirement assurée, dans la qualité nécessaire, de manière efficiente et avantageuse. Il n'existe donc en principe aucun droit à des tarifs couvrant les coûts. Encourager la concurrence entre les hôpitaux afin de contenir la croissance des coûts dans le domaine hospitalier stationnaire sans porter atteinte à la qualité des soins de santé était l'un des objectifs déclarés de la révision de la LAMal dans le domaine du financement des hôpitaux en 2009.

Le Conseil fédéral ne s'attend pas à ce que les mesures prises entraînent des fermetures d'hôpitaux, même si la pression sur les hôpitaux qui ont jusqu'à présent facturé des tarifs d'assurance complémentaire trop élevés pourrait augmenter. La mesure dans laquelle les cantons soutiennent financièrement leurs hôpitaux relève en principe de leur compétence. Du point de vue de la LAMal, il faut toutefois s'assurer que les éventuels subsides ne sont pas pris en compte dans le calcul des tarifs. Dans le cas contraire, la comparaison d'efficacité requise par la loi serait faussée.

6. Conformément à l'art. 39 LAMal, la planification hospitalière et l'établissement d'une liste des hôpitaux qui en résulte sont définis comme une tâche cantonale. En mai 2022, dans le document "Recommandations de la CDS sur la planification hospitalière", la CDS a incité les cantons à prendre en compte le caractère économique dans le sens d'une fourniture efficace des prestations. Par ailleurs, les cantons doivent prendre en compte de manière adéquate, outre la présentation des coûts des établissements, le potentiel d'optimisation pouvant être atteint par la concentration de domaines de prestations connexes sur un nombre réduit de prestataires.

7. Le Conseil fédéral ne s'attend pas à une charge administrative supplémentaire dans le domaine de l'AOS. Selon une étude commandée par santésuisse à l'Institut für Wirtschaftsstudien Basel (IWSB), sans contrôle des factures, les primes de l'AOS auraient été 10,5 % plus élevées en 2016. On peut donc considérer que l'existence de décomptes transparents dans le domaine des assurances complémentaires à l'AOS constitue également une contribution utile à la maîtrise des coûts.

En vertu du principe de la garantie d'une activité irréprochable (art. 14 et 46, al. 1, de la loi sur la surveillance des assurances, LSA), la FINMA attend des assurances-maladie complémentaires qu'elles ne remboursent les fournisseurs de prestations que sur la base de factures transparentes et indiquant clairement les prestations supplémentaires à la charge de l'assurance complémentaire. Cela permet d'éviter que des éléments de prestations non fondés ne soient intégrés dans la facture, ce qui pourrait grever de manière abusive les primes des assurances complémentaires à l'AOS. Cette protection contre les abus (art. 38 LSA) est essentielle dans l'assurance complémentaire à l'AOS, notamment pour les assurés âgés et/ou malades, car ceux-ci ne peuvent généralement plus changer d'assureur si les primes augmentent.

8. Les attentes formulées par la FINMA à l'adresse des assurances-maladie complémentaires en décembre 2020 sur le contenu des contrats avec les fournisseurs de prestations (transparence, présentation claire des prestations supplémentaires, pas de double facturation) ont déclenché un processus qui s'étendra sur plusieurs années. Si, au cours de ce processus, il devait être constaté qu'un fournisseur de prestations ne satisfait pas à ces exigences, la FINMA devrait envisager de prendre les mesures appropriées (art. 51 LSA). Il convient toutefois de noter que la compétence de surveillance de la FINMA ne s'étend qu'aux assurances-maladie complémentaires, et non aux fournisseurs de prestations médicales.

La question de savoir si et dans quelle mesure il pourrait être nécessaire pour le Conseil fédéral d'agir dépend des effets des mesures concrètes de la FINMA en matière de droit de la surveillance. Aucune déclaration ne peut être faite à ce sujet pour le moment.

Réponse du Conseil fédéral.