23.3485 · Motion · 2023-04-12
Département des finances
Liquidé
Wortlaut
Le Conseil fédéral est chargé de créer les bases légales qui permettront :
1. d'identifier méthodiquement les entreprises qui, quel que soit leur secteur d'activité, sont considérées comme d'importance systémique (à la lumière de l'argumentation avancée pour le sauvetage d'UBS, de Credit Suisse ou d'Axpo) ;
2. de contraindre les entreprises d'importance systémique à verser dans un fonds de sécurité ou de garantie une prime au titre de réassurance. Ce fonds pourrait par exemple être géré par la Banque nationale suisse (BNS) ou par une entreprise privée assurant des missions de service public ;
3. de prévoir que tout sauvetage indispensable d'une entreprise d'importance systémique devra à l'avenir être financé au moyen de ce fonds ;
4. de prévoir que les crédits et garanties de la Confédération ou de la Banque nationale destinés au sauvetage d'une entreprise d'importance systémique pourront uniquement être accordés à ce fonds et selon des critères et des conditions clairement définis ;
5. de proscrire tout octroi direct de paiements, de crédits ou de garanties à une entreprise pour la sauver en raison de son importance systémique.
Begründung
Le sauvetage de Credit Suisse et d'Axpo a montré une fois de plus que certaines entreprises d'importance systémique bénéficient de garanties implicites de l'État en vertu du droit de nécessité. A priori, une telle garantie n'est pas compatible avec les principes qui en Suisse régissent le fonctionnement des institutions et de l'économie, et toute entreprise devrait théoriquement pouvoir faire faillite. Mais tant que certaines grandes entreprises bénéficient d'une garantie implicite de l'État, elles devraient au moins verser au titre de cette quasi-réassurance des primes appropriées à un fonds qui pourra être actionné au cas où l'une de ces entreprises devrait être sauvée. Il faut bien voir que si une entreprise d'importance systémique peut causer des dommages considérables, non seulement c'est la collectivité qui supporte aujourd'hui ce risque, mais cette garantie implicite accordée gratuitement par l'État à certaines entreprises désavantage toutes celles qui ne sont pas considérées comme d'importance systémique, ce qui entraîne une distorsion inacceptable du marché. Aussi ces entreprises dites d'importance systémique devraient-elles être contraintes de verser pour cette garantie des primes d'un montant approprié, quel que soit le secteur d'activité où elles opèrent et quelle que soit la raison pour laquelle elles ont été jugées d'importance systémique. Les entreprises qui ne souhaitent pas payer ces primes pourront prendre les mesures qui leur permettront de ne plus être considérées comme d'importance systémique.
Parallèlement, il appartiendra à la Confédération de préciser la notion d'importance systémique et d'identifier méthodiquement les entreprises concernées de façon à pouvoir mieux anticiper l'avenir et à se préparer stratégiquement à des scénarios qui pourraient revêtir un caractère vital pour la Suisse. Il faut tout faire pour éviter de devoir recourir au droit de nécessité et de se trouver à nouveau face à de mauvaises surprises comme celles qui ces dernières années n'ont que trop souvent été au rendez-vous. Cela suppose une mise en cohérence rapide du système, assortie d'un encadrement juridique.
Antrag des Bundesrates
Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.
Stellungnahme des Bundesrates
Le Conseil fédéral est lui aussi d'avis que, dans une économie libérale, le sauvetage des grandes entreprises par l'État est problématique. C'est d'ailleurs pour cette raison qu'il juge inappropriée l'assurance obligatoire demandée dans la motion, qui garantirait que les entreprises considérées d'importance systémique, tous secteurs confondus, bénéficieraient d'une garantie de l'État. Une telle assurance pourrait en effet encourager des pratiques commerciales excessivement risquées et entraîner des charges extrêmement lourdes pour l'économie (primes de risque ou impôts très élevés) ou pour la Confédération (garantie résiduelle si la fortune du fonds de garantie est insuffisante). Les entreprises suisses actives au niveau international verraient en outre leurs conditions se détériorer. Par ailleurs, la mise en place d'un tel système poserait de nombreuses difficultés. Dans son rapport de l'année 2010 (1) , la commission d'experts chargée d'examiner la limitation des risques que les grandes entreprises font courir à l'économie nationale a certes défini l'importance systémique sur la base de critères tels que la taille, la concentration du marché, l'interdépendance et la substituabilité limitée. Il serait toutefois presque impossible de définir précisément quelles entreprises seraient tenues de payer des primes, ou de fixer le montant des primes de risque individuelles. D'autant plus que, dans le sillage des crises précédentes, un nombre croissant d'activités ont été qualifiées d'importance systémique. Par ailleurs, sur le plan politique, la notion de ce qu'est une entreprise méritant d'être sauvée par l'État peut varier considérablement selon le type de crise.
Au vu de ce qui précède, le Conseil fédéral estime que la mise en place d'un fonds étatique de garantie nécessitant l'imposition (primes de risque) d'entreprises prédéfinies n'est pas indiquée. Il privilégie une approche plus différenciée.
- Tout d'abord, la réglementation too big to fail s'appliquant aux banques d'importance systémique fera l'objet d'une évaluation approfondie, ainsi que le demandent diverses interventions transmises lors de la session extraordinaire d'avril 2023. Les conclusions de ces analyses seront présentées au Parlement, dans le rapport du Conseil fédéral sur les banques d'importance systémique visé à l'art. 52 de la loi sur les banques.
- Dans le secteur de l'électricité, il est prévu de remplacer au plus vite le très contesté mécanisme de sauvetage qui a été introduit en urgence à titre temporaire à l'intention des grandes entreprises. Une fois que les avis sur le projet mis en consultation auront été analysés, il s'agira ainsi d'élaborer le message relatif à la loi fédérale qui vise à renforcer la surveillance et la transparence des marchés de gros de l'énergie (LSTE). D'autres travaux sont également en cours. Le Conseil fédéral entend prendre des mesures pour responsabiliser davantage les entreprises productrices d'électricité et leurs propriétaires (notamment les cantons) et, partant, éviter un nouveau sauvetage par l'État. Les mesures possibles consistent, pour l'essentiel, en la définition de dispositions relatives aux fonds propres et à la dotation en liquidités ainsi que l'élaboration de prescriptions en matière de gestion de la continuité des activités (business continuity management).
- Certes, les autres secteurs comptent aussi des grandes entreprises dont l'insolvabilité pourrait nuire considérablement à l'économie. Néanmoins, comme la commission d'experts l'a déjà relevé en 2010, le marché est, en règle générale, capable de prendre le relais pour assurer les prestations des entreprises en difficulté ; ou alors, ces prestations sont garanties par une société de défaisance. L'ingérence de l'État dans les activités relevant de la responsabilité des entreprises ne se justifie donc pas.
Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.