Lutte contre la corruption. L'OCDE appelle la Suisse à agir de toute urgence. Quelles sont les prochaines étapes?

Wortlaut

La Suisse a adhéré en 2000 à la Convention sur la lutte contre la corruption d'agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales. Celle-ci exige de ses 44 États signataires, notamment, qu'ils incriminent la corruption active d'agents publics étrangers. Le Groupe de travail anti-corruption de l'OCDE vérifie la mise en oeuvre de la Convention au moyen d'examens réguliers par les pairs. Dans son rapport de phase 4 adopté en 2018, le Groupe de travail formule 17 recommandations, en particulier concernant la protection des lanceurs d'alerte, l'auto-dénonciation et les sanctions. La Convention exige en effet que ces dernières soient " efficaces, proportionnées et dissuasives " pour les entreprises reconnues coupables de corruption transnationale.

Suite au rapport de suivi élaboré par la Suisse en 2020, l'OCDE a publié, le 22 juillet 2022, une communication indiquant que " La Suisse devrait prendre de toute urgence des mesures concrètes pour adopter des réformes législatives clés ", et notamment " qu'aucune réforme dans le domaine de la protection des lanceurs d'alerte dans le secteur privé n'est actuellement envisagée, ce qui est très préoccupant. La communication s'inquiète également " du fait que la Suisse n'envisage pas de revoir à la hausse le niveau maximal des amendes prévu par la loi à l'encontre des entreprises reconnues coupables de corruption transnationale. " et ajoute que " le fait que la loi suisse fixe ce maximum à 5 millions de francs suisses (environ 4,9 millions d'euros) compromet la mise en oeuvre satisfaisante de la responsabilité des entreprises en Suisse. " La communication conclue ainsi : " le Groupe de travail commencera les préparatifs d'une mission de haut niveau en Suisse en décembre 2022, à moins que les autorités suisses ne prennent d'ici là des mesures concrètes visant à mettre en oeuvre de manière satisfaisante ces deux recommandations clés. "

Dans ce contexte, je prie le Conseil fédéral de bien vouloir répondre aux questions suivantes :

• La mission de haut niveau annoncée par le Groupe de travail anti-corruption de l'OCDE est-elle prévue prochainement ? Quelles sont les prochaines étapes qui attendent la Suisse dans cette procédure ?
• Quelles sont les mesures possibles à l'encontre de la Suisse et doit-on craindre une " due diligence warning " ?
• Comment le Conseil fédéral compte-t-il donner suite aux recommandations, en particulier aux deux recommandations phare mentionnées dans la communication de juillet 2022, pour éviter des conséquences au niveau de l'OCDE ?
• Quelles sont les conséquences des lacunes pointées par le Groupe de travail anti-corruption de l'OCDE et de la procédure en cours sur la crédibilité de la Suisse et de sa place économique ? Quelles pourraient être les conséquences à l'avenir ?
• Est-ce que des améliorations en matière d'incitation à l'auto-dénonciation et à la coopération, avec des conséquences suffisamment prévisibles relativement aux sanctions et à la durée de la procédure, pourraient constituer un signal de bonne volonté de la Suisse vis-à-vis du Groupe de travail ?
• Comment le Conseil fédéral met-il en oeuvre les recommandations en matière d'auto-dénonciation et les Ministères publics appellent-ils à une évolution du cadre légal ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Lors d’une discussion du rapport de la Suisse le 14 juin 2023, le Groupe de travail de l’OCDE sur la corruption, composé de 45 Etats membres suite à l’accession de la Roumanie en 2023, a décidé de renoncer temporairement à une mission à haut niveau. Elle accorde à la Suisse un répit jusqu’à décembre 2024 pour faire montre d’avancées législatives concrètes dans les deux domaines-clés de la protection des lanceurs d’alerte et le régime des sanctions applicables aux personnes morales. En cas d’absence de progrès, le Groupe de travail pourra décider en décembre 2024 l’envoi d’une mission à haut niveau en Suisse.

2. Le Groupe de travail tient à sa disposition un arsenal de mesures visant à inciter les Etats Parties à la Convention anti-corruption de l’OCDE à l’appliquer. Ces mesures peuvent inclure un communiqué de presse, la convocation de l’Ambassadeur près l’OCDE, une mission à haut niveau dans le pays ou un « due diligence warning ». Ce dernier, qui n’a été jusqu’ici utilisé qu’à deux reprises (Royaume-Uni en 2008 et République Slovaque en 2010), consiste en un avertissement public sur les faiblesses du cadre législatif national, lesquelles pourraient entraîner la nécessité d'une diligence accrue à l'égard des entreprises du pays concerné de la part de leurs partenaires commerciaux ou des banques multilatérales de développement.

3. S’agissant de la protection des lanceurs d’alerte dans le secteur privé, suite à l’adoption de la Directive (UE) 2019/1937 sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union, la Suisse reste parmi les derniers pays de l’OCDE à ne pas disposer d’une telle base légale. Après avoir soumis deux projets au Parlement qui les a rejetés, le Conseil fédéral a déclaré, en 2020, qu'il ne présenterait plus de proposition de son côté ; il accueillerait néanmoins favorablement une proposition de base légale en la matière émanant du Parlement. Quant au plafond de l’amende prévue à l’art. 102 CP (5 millions de francs), le Conseil fédéral prend note que ce plafond ne permet pas d’imposer des peines internationalement considérées comme efficaces, proportionnées et dissuasives. Il précise qu’au montant de l’amende peuvent s'ajouter des mesures à caractère également pénal, telles que la confiscation de valeurs patrimoniales ou du bénéfice.

Partant, le Conseil fédéral estime que le système pénal actuel, avec ses règles relatives à la fixation du montant de l'amende en fonction de la gravité de l'acte, du dommage et de la capacité économique, peut être considéré comme suffisant. L’OCDE, plus précisément les Etats membres du Groupe de travail, ne partagent pas cet avis, la confiscation étant à ses yeux une mesure purement corrective et non punitive. A cet égard, la Stratégie du Conseil fédéral contre la corruption 2021-2024 prévoit notamment que la Confédération examine si les sanctions prises à l’encontre de personnes morales pour des délits de corruption sont suffisamment efficaces pour permettre d’éliminer les défauts d’organisation au sein des entreprises fautives (recommandation 27).

4. Une persistance dans le refus d’appliquer des recommandations que le Groupe de travail de l’OCDE considère comme essentielles exposerait la Suisse à des mesures selon les réponses aux points 1 et 2. D'autres mesures ne sont pas prévues. Du point de vue du Conseil fédéral, cela ne remet pas en cause la crédibilité de la Suisse et de sa place économique. Nonobstant ses difficultés sur les deux points précités, la Suisse demeure un Etat Partie dont l’application de la Convention est reconnue et appréciée.

5, 6. Des améliorations en matière d'incitation à l'autodénonciation et à la coopération, liées à une prévisibilité accrue quant aux sanctions, pourraient accroître l’efficacité de l’incrimination de la corruption. L’application de telles mesures constituerait un signal positif mais ne comblerait pas les attentes du Groupe de travail en matière de protection des lanceurs d’alerte et de sanctions encourues par les entreprises. Le Conseil fédéral, notamment au travers de sa Stratégie contre la corruption 2021-2024, et le Ministère public de la Confédération (MPC) sont d’avis que les entreprises doivent être encouragées à dénoncer elles-mêmes les infractions présumées au droit pénal des entreprises ou à s'engager et à coopérer ouvertement et pleinement avec les autorités de poursuite dans le cadre d’une enquête pénale. Le MPC accueillerait favorablement un développement du cadre légal dans le domaine du droit pénal permettant de clore rapidement des procédures complexes menées à l’encontre d’entreprises et de leur appliquer des sanctions plus dissuasives.