Wortlaut

Le Conseil fédéral a décidé en 2019 d’instaurer par voie d’ordonnance une protection douanière minimale pour le sucre, limitée à trois ans. À l’issue de ces trois ans, le Conseil fédéral souhaitait revenir aux droits de douane ordinaires, après avoir souligné avant même la mise en place de la mesure les risques qui s’attachaient à un dispositif combinant protection douanière minimale et monopole de l’offre.

Sous la pression de la branche sucrière, le Parlement a prolongé en octobre 2021 et jusqu’en 2026 ladite protection douanière minimale (7 francs par 100 kg), et l’a inscrite dans la loi sur l’agriculture (LAgr), de même que la contribution annuelle de 2100 francs par hectare pour la culture de betteraves destinées à la fabrication de sucre et le supplément annuel de 200 francs octroyé jusqu’en 2026 pour les betteraves cultivées selon les exigences de la culture biologique ou de la production intégrée.

Ladite modification de la LAgr donnait suite à l’iv.pa. 15.479 « Stop au bradage ruineux du sucre ! Pour la sauvegarde de l’économie sucrière indigène » du conseiller national Jacques Bourgeois. Le développement précisait que l’UE avait décidé d’abandonner les quotas et de libérer les volumes de production, ainsi que de supprimer la restriction à l’exportation. On a entendu affirmer lors des débats parlementaires que l’UE était devenue exportateur net de sucre et qu’il fallait donc, comme il était dit dans le développement de l’iv.pa., « contrer le bradage du sucre importé ».

En vue d’une étude qu’elle avait commandée, l’industrie sucrière avait avancé pour hypothèse un prix du sucre de 53,50 francs par 100 kg en Suisse en 2019. Or, selon le monitorage de la Commission européenne, le prix du sucre dans l’UE a fortement augmenté depuis lors, de même que, selon les indications du secteur de la transformation du sucre, le prix du sucre suisse.

Un autre argument a été avancé en faveur de la protection et du soutien de la production sucrière suisse : plusieurs produits phytosanitaires sont interdits en Suisse, alors qu’ils sont autorisés dans l’UE par voie d’autorisations d’urgence. Or, à en croire la presse, la Cour de justice de l’Union européenne a mis un terme au début 2023 aux autorisations exceptionnelles délivrées pour les néonicotinoïdes, ce qui a amené les pays concernés, comme la France, à les révoquer chez eux.

Enfin, depuis peu, l’industrie sucrière brandit de plus en plus souvent l’argument de l’autosuffisance en sucre.

C’est dans ce contexte que je prie le Conseil fédéral de bien vouloir répondre aux questions suivantes :

1. Comment le prix du sucre a-t-il évolué dans l’UE depuis la modification de la LAgr ?

2. L’UE est-elle aujourd’hui exportateur net ou importateur net de sucre ?

3. La protection douanière minimale est-elle aujourd’hui nécessaire compte tenu de l’évolution du marché du sucre dans l’UE ? Si oui, pourquoi ?

4. Quel est aujourd’hui le prix du sucre suisse et que serait-il possible de faire pour améliorer la transparence des prix sur le marché monopolistique du sucre suisse ?

5. Quels sont pour le Conseil fédéral les risques que présente le dispositif associant protection douanière minimale, monopole de l’offre de sucre suisse et parts minimales de matières premières prévues par la réglementation Swissness, au regard du pouvoir de différenciation des prix du fournisseur monopolistique par l’augmentation du prix du sucre pour les clients qui ne peuvent pas passer au sucre importé ou qui ne peuvent le faire qu’au prix d’investissements supplémentaires (séparation des flux de marchandises), en particulier en ce qui concerne les PME suisses de transformation du sucre ?

6. Que peut faire la Confédération pour contrôler et, le cas échéant, réglementer le pouvoir de fixation des prix du fournisseur monopolistique de sucre suisse ?

7. Dans quelle mesure les objectifs fixés à l’agriculture dans l’UE se distinguent-ils des objectifs écologiques fixés aux betteraviers suisses ? Au cas où les objectifs écologiques seraient plus stricts en Suisse : quelles mesures de compensation seraient neutres en termes de concurrence pour les entreprises suisses de transformation du sucre ?

8. Quel est le montant maximal des contributions de la Confédération et des cantons par hectare selon le type de travail du sol ?

9. Comment le Conseil fédéral juge-t-il la dimension économique de la durabilité de la production de sucre en Suisse ?

10. Quel est le degré d’autosuffisance en sucre par rapport à la consommation de la population suisse, et quel est le degré d’autosuffisance en sucre par rapport à la consommation totale, y compris celle de l’industrie de transformation exportatrice ?

11. Quelles sont les autres mesures – en plus de la production en Suisse – que le Conseil fédéral juge nécessaires pour garantir la sécurité de l’approvisionnement en sucre ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. et 2. Le prix du sucre dans l’Union européenne (UE), départ fabrique, a évolué depuis son plus bas niveau de 31.20 euros par 100 kg (35 fr. 24) en janvier 2019 à 44 euros par 100 kg (46 fr. 03) lors de l’entrée en vigueur de la protection minimale, fixée dans la loi sur l’agriculture (RS 910.1), le 1^er mars 2022, pour atteindre 82 euros par 100 kg (78 fr. 69) en septembre 2023. Après la campagne 2017/18 où l’UE a été un exportateur net, l’UE est redevenue un importateur net jusqu’à la campagne 2022/23.

3. La fixation du prélèvement douanier selon la méthode ordinaire, telle qu’utilisée avant le 1^er janvier 2019, vise à compenser la différence entre le prix du sucre sur le marché mondial et le prix du sucre sur le marché européen afin que les importations de sucre soient renchéries au niveau du prix du marché européen. Depuis l’introduction du prélèvement douanier minimum de 7 fr./100 kg, l’Office fédéral de l’agriculture (OFAG) l’a fixé pour 26 mois puisque l’application de la méthode ordinaire aurait entrainé la fixation d’un prélèvement inférieur. Pour les 32 autres mois de la période jusqu’en octobre 2023, le prélèvement douanier a été fixé au-dessus ou à 7 fr./100kg en appliquant la méthode ordinaire. En relation avec l’augmentation importante des prix dans l’UE, le Conseil fédéral considère que le prélèvement douanier minimum n’est pas nécessaire.

4. 5. et 6. Les prix de vente de Sucre Suisse SA ne sont pas connus. Le prix du sucre indigène dépend, notamment, de sa granulométrie, de son conditionnement (en vrac ou en sac) et de la quantité achetée par le client. Les sucres avec un label (IP-Suisse, Bio, Suisse Garantie) obtiennent des plus-values en fonction de leurs caractéristiques particulières. La vente de sucre suisse est un monopole en raison notamment de l’économie d’échelle de cette industrie et de la taille réduite du marché indigène. Le monopole se limite au sucre avec l’origine suisse. Le sucre importé a, en règle générale un prix semblable au prix sur le marché européen (voir 3). Le prélèvement douanier minimum renchérit le sucre importé, et par répercussion le prix du sucre suisse, indépendamment du niveau de prix sur le marché européen. La loi sur la protection des marques (RS 232.11) fixe des règles pour une meilleure protection de l’indication d’origine « Suisse » afin que sa valeur perdure. L’utilisation de l’indication d’origine est volontaire et les entreprises utilisant du sucre ont le libre choix de segmenter leurs produits transformés selon l’indication de l’origine. Le Conseil fédéral n’envisage pas d’intervenir dans la formation du prix du sucre.

7. Selon le rapport du Conseil fédéral du 22 juin 2022 sur l’orientation future de la politique agricole (22.068), les exigences environnementales ne sont en règle générale pas plus élevées en Suisse qu’à l’étranger, en particulier dans l’UE. La situation est dynamique et une étude spécifique pour la culture des betterves sucrières n’est pas disponible. En Suisse, des exigences particulièrement favorables à l’environnement dans la production des betteraves à sucre, telles que la non-utilisation de produits phytosanitaires ou l’utilisation de techniques culturales préservant le sol, sont déjà soutenues au moyen des paiements directs.

8. Les contributions spécifiques à la production de betteraves sucrières destinées à la production de sucre, par hectare et par an, sont :

• la contribution aux cultures particulières : 2100 francs

• la contribution supplémentaire : 200 francs

• la contribution pour l’agriculture biologique : 1200 francs

• la contribution pour le non-recours aux produits phytosanitaires dans les grandes cultures : 800 francs

• la contribution pour le non-recours aux herbicides dans les grandes cultures : 250 francs

• la contribution pour des techniques culturales préservant le sol : 250 francs

Elles peuvent se cumuler et atteindre avec les contributions à la sécurité de l’approvsionnement 5900 francs par hectare. Les cantons peuvent fixer des soutiens financiers supplémentaires aux paiements directs de la Confédération.

A titre d’exemple, le canton de Vaud octroie en 2023 des contributions supplémentaires pour l’utilisation limitée de produits phytosanitaires.

9. En 2019, l’OFAG a co-financé une étude portant sur l’économie d’entreprise de Sucre Suisse SA. Dans les hypothèses de l’étude, aucun des scénarios choisis, en particulier la transformation dans une ou deux usines, ne parvient à supprimer les pertes. Avec un prix du sucre supérieur à 60 euros par 100 kg sur le marché européen depuis novembre 2022, la rentabilité devrait s’être améliorée. Afin de mieux utiliser les capacités de transformation existantes, les importations de betteraves sucrières exemptes de droit de douane ont atteint quelque 360 000 tonnes en 2022.

10. Sucre Suisse SA transforme chaque année des betteraves sucrières suisses et importées de l’UE ainsi que du sirop importé en quelque 240 000 tonnes de sucre. Selon le bilan alimentaire de Agristat, la part du sucre fabriqué avec des betteraves sucrières suisses dans la consommation indigène totale de sucre, y compris le sucre incorporé aux denrées alimentaires, a diminué de 86 à 64% durant les années 2018 à 2021. En considérant en plus les denrées alimentaires exportées, la part du sucre fabriqué avec des betteraves sucrières suisses a diminué de 44 à 35% sur la même période. Le taux d’auto-approvisionnement de la betterave sucrière fixé dans l’ordonnance sur l’utilisation des indications de provenance suisses pour les denrées alimentaires (RS 232.112.1) est 50.4%. Il s’établira en-dessous de 50% en 2024.

11. La sécurité de l’approvisionnement en sucre est assurée par la production indigène, les importations et les stocks obligatoires qui peuvent être libérés en cas de pénurie. S’agissant de la dépendance de la production indigène à des facteurs de production tels que les engrais azotés ou les semences, le Conseil fédéral s’est déjà prononcé dans la réponse à l’interpellation 19.4630.