Ausgangslage

Communiqué de presse de la commission des institutions politiques du Conseil des Etats du 16.01.2026

La commission a approuvé à l’unanimité un projet de loi élaboré dans le cadre de l’initiative Caroni 23.439. Le projet introduit l’obligation pour le Conseil fédéral de justifier, dans un rapport, que les conditions juridiques sont remplies lorsqu’il édicte une ordonnance en vertu de l’art. 184, al. 3 ou de l’art. 185, al. 3, de la Constitution. L’obligation de motivation portera également sur les ordonnances que le Conseil fédéral adopte en s’appuyant sur une compétence conférée par une base légale relative à la gestion d’une crise. Dans son analyse juridique, le Conseil fédéral devra examiner notamment les effets sur les droits fondamentaux et la question de la compatibilité avec le droit de rang supérieur. Par son projet, la commission souhaite améliorer la compréhension et la légitimité des mesures que le Conseil fédéral prend dans une situation de crise.

Le projet sera traité en principe à la session d’été une fois que le Conseil fédéral aura pris position. Avant leur publication dans la Feuille fédérale, le projet et le rapport explicatif seront publiés jusqu’à la fin janvier sur la page internet de la commission.

Communiqué de presse du Conseil fédéral du 13.03.2026

Le recours au droit de nécessité devra être motivé

Le Conseil fédéral et le Parlement jugent tous deux qu’il faut accroître la transparence lors de l’application du droit de nécessité en temps de crise. À l’avenir, le Conseil fédéral devra exposer de façon détaillée les motifs juridiques qui justifient le recours au droit de nécessité. Il a déjà chargé le Département fédéral de justice et police (DFJP) de lancer des travaux en ce sens. Pour cette raison, il soutient dans son avis du 13 mars 2026 l’initiative parlementaire qui poursuit le même but.

Le recours au droit de nécessité s’impose lorsque le droit ordinaire ne propose pas de solution adaptée pour maîtriser une situation de crise. Le Conseil fédéral peut alors édicter des ordonnances et prendre des décisions en se fondant directement sur la Constitution fédérale (art. 184 et 185 Cst.). Il peut prévoir ces mesures lorsque la sauvegarde des intérêts du pays l’exige ou lorsqu’il s’agit de parer à des troubles menaçant gravement l’ordre public, la sécurité extérieure ou la sécurité intérieure.

L’application du droit de nécessité implique un double transfert de pouvoir : des cantons à la Confédération et du Parlement au Conseil fédéral. Dans ce contexte, le Conseil fédéral a un devoir accru d’expliquer et de justifier les mesures qu’il prend. C’est pourquoi il a chargé le DFJP le 19 juin 2024 d’étudier comment le devoir de motiver le recours au droit de nécessité pourrait être garanti.

Le Parlement a pris les devants

Le Parlement partage l’avis du Conseil fédéral. Dans le cadre d’une initiative parlementaire (23.439), il a élaboré un projet visant à inscrire dans la loi sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA) l’obligation pour le Conseil fédéral de motiver tout recours au droit de nécessité. Selon le projet, le Conseil fédéral devra à l’avenir indiquer les raisons pour lesquelles il entend édicter du droit de nécessité dans un cas donné, présenter les effets de cette mesure sur les droits fondamentaux des citoyens et établir sa compatibilité avec le droit de rang supérieur.

L’obligation de motiver le recours au droit de nécessité crée davantage de transparence tout en préservant les compétences dont dispose le Conseil fédéral en temps de crise. C’est pourquoi le Conseil fédéral soutient dans son avis du 13 mars 2026 la proposition du Parlement qui vise à inscrire cette obligation dans la LOGA.

Le Conseil fédéral rejette l’obligation de motiver les mesures de gestion de crise qu’il prend en vertu d’une loi fédérale

Différentes lois fédérales prévoient expressément que le Conseil fédéral peut, en temps de crise, prendre des mesures qui dérogent au droit en vigueur. Selon la loi sur les épidémies, par exemple, le Conseil fédéral peut ordonner, dans une situation extraordinaire, des mesures permettant de lutter contre l’apparition et la propagation de maladies transmissibles. Le projet de loi du Parlement prévoit que le Conseil fédéral devra également motiver de façon détaillée les ordonnances de nécessité qui se fondent sur des lois fédérales édictées par le Parlement. Le Conseil fédéral rejette ce point. Dans les cas en question, le Parlement a donné volontairement au Conseil fédéral la compétence de gérer une crise. Il n’y a pas de transfert de pouvoir du législatif à l’exécutif. Il n’est donc pas non plus nécessaire de prévoir une obligation spécifique de motiver.

Wortlaut

Il sera adopté une disposition légale qui fera obligation au Conseil fédéral d’indiquer concrètement, lorsqu’il choisit de recourir au droit de nécessité, les raisons pour lesquelles ce choix est juridiquement légitime.

Begründung

Ces dernières années, le Conseil fédéral a de plus en plus fait usage des compétences qui lui sont dévolues en matière de droit de nécessité. De fait, même après la réforme induite par les initiatives parlementaires 20.437 et 20.438, le Conseil fédéral conserve dans ce domaine des prérogatives considérables, et il continue notamment de pouvoir décider lui-même si les conditions du recours au droit de nécessité sont remplies, le Parlement ayant rejeté sans ambiguïté toute limitation à cet égard (notamment sous la forme d’un contrôle préventif par une délégation des affaires juridiques ou un tribunal).

Le Parlement et l’opinion publique n’en doivent pas moins – et c’est vraiment le minimum – demander au Conseil fédéral qu’il motive juridiquement le recours au droit de nécessité lorsqu’il fait usage des compétences qui sont les siennes dans ce domaine.

Lorsque le Conseil fédéral soumet un projet d’acte à l’Assemblée fédérale, il y joint un message où il doit obligatoirement motiver ce dernier (art. 141 LParl). Mais rien de tel n’est prévu pour les ordonnances de nécessité, alors même que celles-ci peuvent se substituer à la loi, ou même y déroger.

Le Conseil fédéral pourrait certes d’ores et déjà motiver de lui-même le recours à ces ordonnances, mais dans la pratique il ne le fait quasiment jamais, ou du moins pas de manière systématique et substantielle. Les explications qu’il fournit se limitent à l’objet même du texte et n’abordent guère la question de savoir si le recours au droit de nécessité se justifie dans le cas particulier, à quoi s’ajoute que formellement ces explications émanent le plus souvent d’un simple département et non du Conseil fédéral lui-même. Et la réforme précitée de la LParl n’y changera pas grand-chose, puisqu’elle ne prévoit pas, elle non plus, d’obligation de motiver le recours au droit de nécessité.

Prévoir une telle obligation n’entraînerait pas pour le Conseil fédéral de charge de travail supplémentaire, puisqu’il dit de toute façon mener une réflexion sur le recours au droit de nécessité (il est en effet peu probable qu’il en fasse usage sans s’interroger préalablement de manière approfondie sur sa légitimité). À l’inverse, pour le Parlement et le public, cette obligation se traduira par un gain de transparence sur un élément clef de l’État de droit démocratique. Elle améliorera en outre la qualité et la légitimité des processus décisionnels.

S’agissant du texte où faire figurer les dispositions concernées, le choix le plus logique serait la LOGA, du moins pour les ordonnances au sens des articles 184 et 185 Cst. Dans le même esprit, il serait également envisageable de soumettre à une obligation de motivation les « clauses de crise » prévues par certaines lois spéciales (comme les art. 6 et 7 de la loi sur les épidémies ou les art. 31 ss de la loi sur l’approvisionnement économique du pays), soit dans la loi spéciale concernée, soit, là aussi, dans la LOGA.

Verhandlungen

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil des Etats, 15.06.2026

Le Conseil fédéral devrait motiver le recours au droit de nécessité

Le Conseil fédéral devrait à l'avenir motiver de façon détaillée tout recours au droit de nécessité en période de crise. Le Conseil des Etats a approuvé lundi à l'unanimité un projet parlementaire en ce sens.

Le recours au droit de nécessité s'impose lorsque le droit ordinaire ne propose pas de solution adaptée pour maîtriser une situation de crise. Le Conseil fédéral peut alors édicter des ordonnances et prendre des décisions en se fondant directement sur la Constitution fédérale.

Durant ces deux dernières décennies, le Conseil fédéral a dû édicter à diverses reprises des ordonnances de nécessité pour gérer des crises imprévisibles. Cela a notamment été le cas lors de la recapitalisation d'UBS (2008), de la pandémie de Covid-19 (2020), du sauvetage d'Axpo (2022) et de la reprise de Credit Suisse par UBS (2023).

Gain de transparence

Le Parlement souhaite que le gouvernement justifie dans un rapport que les conditions juridiques sont bien remplies lorsqu'il édicte une ordonnance de nécessité en se basant sur la Constitution.

Pour le Conseil fédéral, cela ne devrait pas entraîner une charge de travail supplémentaire puisqu'il mène de toute façon une réflexion sur le recours au droit de nécessité, a expliqué Andrea Caroni (PLR/AR) pour la commission. Pour le Parlement et le public, cela apportera en revanche un gain de transparence.

Dans son analyse, le Conseil fédéral devra notamment examiner les effets sur les droits fondamentaux et la question de la compatibilité avec le droit de rang supérieur.

Aussi les ordonnances fondées sur une loi

Le projet prévoit que le Conseil fédéral doit aussi motiver les ordonnances de nécessité qui se fonderaient sur des lois fédérales édictées par le Parlement.

Le gouvernement soutenait l'objectif du projet, mais s'opposait à ce point. Dans de tels cas, le Parlement a donné volontairement au Conseil fédéral la compétence de gérer une crise. Il n'y a pas de transfert de pouvoir du législatif à l'exécutif. Il n'est donc pas non plus nécessaire de prévoir une obligation spécifique de motiver, estime le gouvernement.

Le Conseil fédéral bénéficie également dans ce cas-là d'une grande marge de manoeuvre, qui justifie une explication, a opposé M. Caroni. Et de relever qu'il ne s'agit pas d'ordonnances ordinaires. Il a été suivi à l'unanimité.

Renseignements

Secrétariat de la Commission des institutions politiques (CIP)

spk.cip@parl.admin.ch

Commission des institutions politiques (CIP)