Wortlaut

Le droit souple élaboré à l’échelle internationale joue un rôle de premier plan pour le marché financier suisse, comme d’ailleurs partout dans le monde. Ce droit est élaboré par des réseaux au sein desquels banques centrales et autorités de surveillance des marchés financiers collaborent et créent des normes applicables à l’échelle internationale. L’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA) fait partie de plusieurs organes de ce type qui, pour réguler les marchés financiers, développent des règles internationales de droit souple ayant des conséquences sur le droit national.

Ces règles de droit souple, qui prennent la forme de normes (minimales), ne déploient pas d’effets contraignants mais doivent néanmoins être prises en compte par la FINMA dans ses activités de régulation. Deux exemples récents montrent qu’elle respecte ce principe :

• la circulaire prévue sur les risques financiers liés à la nature (cette circulaire se fonde notamment sur des règles de droit souple émanant du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire) ;

• la révision totale de la circulaire 13/5 « Liquidités des assureurs » (cette révision vise notamment à reprendre des normes de droit souple élaborées par l’Association internationale des contrôleurs d’assurance).

Mais il apparaît dans le même temps que, fatalement, la prise en compte de normes (minimales) internationales entre en conflit avec des principes réglementaires suisses.

Dans ce contexte, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Comment la FINMA garantit-elle la primauté des principes réglementaires suisses (tels que l’approche fondée sur des principes ou les conséquences financières) lorsqu’il existe des normes (minimales) internationales ? Dans ses activités de régulation, utilise-t-elle suffisamment les marges de manœuvre qui existent pour l’élaboration des normes nationales ?

2. Tient-elle suffisamment compte du principe de régulation visant à garantir la compétitivité ? Cette question se pose en raison de l’importante chute de la place financière suisse : dans le classement « Global Financial Centres Index » (classement des places financières les plus importantes du monde), Zurich est tombé de la 5e place en 2007 à la 17e place en 2024. Comment le Conseil fédéral s’explique-t-il cette fâcheuse évolution ?

3. Le Parlement et le peuple (par voie de référendum) devraient, fondamentalement, avoir le dernier mot lorsque la Suisse s’impose, au niveau politique, des contraintes en adoptant des règles de droit souple. Que pense le Conseil fédéral des rapports tendus entre régulation et principes de la démocratie directe ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Selon l’art. 7, al. 2, de la loi sur la surveillance des marchés financiers (LFINMA ; RS 956.1), la FINMA n’élabore une réglementation que dans la mesure où les buts visés par la surveillance le requièrent, en se limitant, autant que possible, à définir des principes. Ce faisant, elle doit tenir compte du droit fédéral supérieur de même que, notamment, des coûts que la réglementation entraîne pour les assujettis, des effets de la réglementation sur la concurrence, sur la capacité d’innovation et sur la compétitivité internationale de la place financière suisse, des différentes tailles, complexités, structures et activités des assujettis et des risques qu’ils encourent, ainsi que des standards internationaux minimaux. La FINMA procède également à une pesée des intérêts entre l’approche fondée sur des principes et la nécessité d’édicter des dispositions claires pour les organes soumis à sa surveillance. Dans le cadre de son activité de réglementation, elle tient compte, en outre, de l’avis des milieux concernés et des unités administratives intéressées et mène des consultations publiques (art. 7, al. 4, LFINMA et art. 10 de l’ordonnance relative à la loi sur la surveillance des marchés financiers [RS 956.11]). 2. L’art. 7, al. 2, let. b, LFINMA précise que la FINMA doit prendre en considération les effets de sa réglementation sur la compétitivité et la capacité d’innovation de la place financière suisse. Dépendant de plusieurs facteurs, l’importance d’une place financière est évaluée sur la base de nombreux critères et indices différents. 3. Membre des instances internationales actives dans le domaine des marchés financiers, la Suisse défend ses intérêts en participant à l’élaboration des normes applicables à l’échelle internationale. Lorsqu’elle représente la Suisse au sein d’organes internationaux, la FINMA définit la position générale de celle-ci en concertation avec le Département fédéral des finances ([DFF] ; art. 3, al. 2, de l’ordonnance relative à la loi sur la surveillance des marchés financiers).
Conformément à l’art. 152, al. 2, de la loi sur le Parlement (LParl ; RS 171.10), le DFF informe les commissions compétentes en matière de politique extérieure de façon régulière, rapide et complète des événements importants survenus dans ce domaine. Ces commissions doivent en outre être consultées lorsque, conformément à l’art. 5b de l’ordonnance sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (OLOGA ; RS 172.010.1), la mise en œuvre de recommandations ou de décisions d’organisations internationales ou d’organes multilatéraux nécessite d’adopter ou de modifier en profondeur une loi fédérale ou lorsqu’il est prévu de réaliser d’autres projets importants semblables à ceux qui sont visés à l’art. 152, al. 3, LParl, ou par les directives concernant la mise en œuvre de cette disposition légale (FF 20243067 [uniquement en allemand]). Si des normes internationales relatives au secteur financier sont transposées dans la législation nationale, les processus législatifs et réglementaires ordinaires, qui incluent les droits de participation démocratiques, sont appliqués. Les bases légales et processus présentés sous le chiffre 1 visent à garantir une prise en compte suffisante des éléments matériels et principes de réglementation prescrits par le droit fédéral supérieur ainsi que des avis exprimés lors des consultations.