Reprise partielle du 14e paquet de sanctions de l'UE visant la Russie. Questions juridiques et liées à la mise en oeuvre

Wortlaut

Le Conseil fédéral a décidé de se rallier à une partie des mesures du 14e paquet de sanctions de l’UE visant la Russie. Dans ce contexte, je le prie de répondre aux questions suivantes :

1. L’UE a adopté ce 14e paquet de sanctions pour combler les lacunes qui permettaient à des entreprises de contourner les sanctions en passant par leurs filiales à l’étranger. Pourquoi le Conseil fédéral a-t-il décidé de ne pas reprendre cette mesure, alors que des cas de contournement pourraient déjà avoir eu lieu en Suisse ? En quoi le contexte suisse et celui de l’UE sont-ils différents pour la mise en œuvre de ces sanctions ?

2. Les filiales à l’étranger qui ne dépendent pas juridiquement des maisons mères suisses ne sont par principe pas soumises au droit suisse des sanctions. Comment garantit-on que le contournement de sanctions par des filiales à l’étranger ne reste pas sans conséquences ? Quelles conditions doivent être remplies pour que le SECO ou le Ministère public de la Confédération puissent ouvrir une procédure ? Ces conditions sont-elles suffisantes pour éviter un contournement des sanctions ?

3. Étant donné qu’il y a d’autres mesures encore qui n’ont pas été reprises par la Suisse (régime de déclaration pour les transferts de fonds effectués depuis l’UE par des entreprises établies dans l’UE qui sont contrôlées par des ressortissants russes ou des personnes physiques ou morales établies en Russie, mesures visant à protéger les personnes et les entreprises suisses dans le domaine de la propriété intellectuelle, mesures de lutte contre la désinformation et renonciation à utiliser le rendement des avoirs de la banque centrale russe), le dispositif de sanctions de notre pays et celui de l’UE concordent de moins en moins. Combien de mesures de l’UE la Suisse n’a-t-elle pas reprises depuis le 1er paquet de sanctions (le Conseil fédéral est prié de nous fournir une vue d’ensemble sous forme de tableau, avec les raisons de la non-reprise et l’état d’avancement des analyses) ?

4. Dans quelle mesure les avis émanant d’associations économiques ou d’entreprises ont-ils influé sur la décision du Conseil fédéral de ne pas reprendre certaines mesures du 14e paquet de sanctions ? Quelles sont les associations et les entreprises qui se sont prononcées sur la question ? Est-il exact que l’association SUISSENÉGOCE s’est opposée à une reprise intégrale du 14e paquet de sanctions ? Dans l’affirmative, pour quelles raisons ? Le Conseil fédéral partage-t-il cet avis ?

Stellungnahme des Bundesrates

La disposition en question de l’UE, formulée de manière ouverte, vise à inciter les entreprises à veiller à ce que leurs filiales à l’étranger ne sapent pas les sanctions en vigueur dans l’UE. Elle prévoit que les entreprises situées dans l’UE doivent tout mettre en œuvre pour atteindre cet objectif. Le Conseil fédéral estime que ce type de disposition engendre une insécurité juridique, premièrement car elle ne définit pas clairement les actions qu’une entreprise doit engager pour satisfaire à l’exigence énoncée, et deuxièmement car elle crée des attentes auprès du grand public auxquelles il n’est guère possible de répondre dans la pratique. Une telle insécurité serait problématique au regard du principe de précision d’une disposition dont le non-respect est passible de sanction. C’est pourquoi le Conseil fédéral a décidé de ne pas reprendre cette disposition dans sa forme actuelle, mais de suivre de près la pratique de l’UE quant à une éventuelle précision et la manière dont la disposition est mise en œuvre par les États membres. Le Conseil fédéral reviendra sur sa décision si nécessaire.Le Secrétariat d’État à l’économie (SECO) mène actuellement plusieurs enquêtes concernant des cas où des entreprises sises en Suisse pourraient être tenues pour responsables de contournements présumés des sanctions commis par leurs filiales à l’étranger. L’un de ces cas a été repris par le Ministère public de la Confédération, à la demande du SECO, en raison de son importance. L’application de la législation suisse en matière de sanctions à une filiale à l’étranger est fondée sur le principe de territorialité. Il en découle que, dans le cas de filiales étrangères juridiquement indépendantes de leur maison mère située en Suisse, il manque souvent un point de rattachement suffisant pour appliquer les dispositions suisses idoines. Néanmoins, le SECO examine aussi individuellement chacun de ces cas. Des flux de financement internes à l’entreprise vers ou depuis la Suisse, ou des directives émanant de la Suisse et destinées aux entreprises contrôlées par la maison mère suisse peuvent par exemple constituer un point de rattachement approprié pour justifier l’application de la législation suisse en matière de sanctions. Le Département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche (DEFR) poursuit systématiquement ces cas.Le 28 février 2022, le Conseil fédéral a décidé de s’associer aux sanctions prononcées par l’UE à l’encontre de la Russie et de renforcer ainsi leur effet. L’UE a depuis édicté 15 paquets de sanctions prévoyant de nombreuses mesures, dont seules quelques-unes n’ont pas été reprises par le Conseil fédéral, ou pas intégralement, à la suite d’une pesée des intérêts globale et pour des motifs légitimes spécifiques. Une série de dispositions prévues par le 15^e paquet ne sont d’ailleurs pas applicables à la Suisse et n’ont de ce fait pas besoin d’être reprises. Il s’agit par exemple de l’interdiction de donner accès aux ports et aux écluses aux navires immatriculés sous pavillon russe, ou encore des interdictions de transport applicables aux entreprises de transport routier russes, celles-ci n’étant de toute manière pas en mesure de se rendre en Suisse du fait de la configuration géographique. La reprise du régime de déclaration pour les transferts de fonds effectués depuis l’UE par des entreprises établies dans l’UE qui sont contrôlées par des ressortissants russes ou des personnes physiques ou morales établies en Russie est en cours d’examen. L’évaluation pendante de l’UE concernant cette mesure sera prise en considération. S’agissant de l’utilisation des recettes générées par les avoirs de la banque centrale russe, il convient de préciser que l’UE a décidé d’utiliser uniquement les recettes exceptionnelles. De telles recettes ne sont toutefois pas réalisées en Suisse, raison pour laquelle cette mesure n’est pas pertinente pour notre pays. L’utilisation des recettes ordinaires générées par les avoirs de la banque centrale russe est interdite aussi bien en Suisse que dans l’UE, si bien qu’il n’y a aucune divergence entre les deux dans ce domaine. Dans ses communiqués de presse portant sur les paquets de sanctions, le Conseil fédéral informe toujours en toute transparence des dispositions non reprises ayant une importance matérielle.La Suisse a repris la quasi-totalité du 14^e paquet de sanctions de l’UE et des autres paquets édictés par l’UE. Le Conseil fédéral décide de l’association de la Suisse aux sanctions de l’UE sur la base d’une soigneuse pesée des intérêts. Il peut, aux côtés d’une multitude d’autres facteurs, prendre en considération des demandes d’associations et d’acteurs économiques, comme c’est usuellement le cas dans les processus législatifs. Le Conseil fédéral ne se prononce pas sur les demandes des différentes associations. La décision de ne pas reprendre certaines dispositions du 14^e paquet de sanctions, notamment une obligation liée aux filiales situées dans des pays tiers, est toutefois sans lien avec cette pratique. Le Conseil fédéral a décidé de ne pas reprendre cette disposition formulée de manière générale uniquement sur la base de sa propre évaluation, de l’imprécision évoquée et de l’insécurité juridique qu’elle aurait engendrée.