Excès de bureaucratie pour les intermédiaires d'assurance au service de preneurs d'assurance professionnels. La volonté du législateur n'est pas respectée

Wortlaut

Lors de sa dernière révision partielle de la loi sur la surveillance des assurances (LSA), le Parlement a durci les règles applicables aux intermédiaires d’assurance en vue de garantir que la surveillance visant à détecter les abus soit efficace, prenne en considération les indices décelés, s’accompagne de contrôles sur place et neutralise rapidement les « moutons noirs ». Une des idées majeures de la révision de la LSA était de mettre en place un modèle de réglementation et de surveillance qui tienne compte des besoins spécifiques des preneurs d’assurance en matière de protection.

Mais au lieu de cela, l’art. 190b de l’ordonnance sur la surveillance prévoit aujourd’hui, pour les intermédiaires d’assurance, une surveillance préventive fondée sur la collecte de données, laquelle n’est pas conforme à l’article « But » de la LSA (art. 1, al. 2 / surveillance visant une protection contre les abus).

Dans ce contexte, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Y a-t-il, pour lui, des motifs plausibles justifiant que les intermédiaires d’assurance soient les seuls prestataires de services financiers placés sous la surveillance de la FINMA à faire l’objet de cette surveillance dualiste, alors qu’ils ne gèrent pas d’avoirs de clients ?

2. Y a-t-il, du point de vue de la protection des clients, des raisons valables de soumettre les intermédiaires d’assurance au sens de la LSA à des règles nettement plus strictes (et entraînant de surcroît une charge administrative lourde) que celles qui s’appliquent aux conseillers à la clientèle au sens de la loi fédérale sur les services financiers ?

3. Le Conseil fédéral a proposé d’adopter la motion 24.3208, laquelle demande que les dispositions relatives à la surveillance des intermédiaires d’assurance et la disposition pénale correspondante ne s’appliquent pas aux entreprises de réassurance. L’argument principal exposé dans le développement de la motion est, en sus de la compétitivité de la place suisse, le fait que les clients professionnels n’ont guère besoin d’être protégés. Le Conseil fédéral convient-il que cet argument peut aussi fonder une exception analogue pour les intermédiaires d’assurance qui sont exclusivement au service de preneurs d’assurance professionnels ?

Stellungnahme des Bundesrates

Question 1 : les intermédiaires d’assurance non liés ne peuvent exercer leur activité que s’ils sont inscrits au registre de la FINMA visé à l’art. 42 de la loi sur la surveillance des assurances (LSA ; RS 961.01). L’art. 183 de l’ordonnance sur la surveillance (OS ; RS 961.011) précise que l’obligation de s’enregistrer faite aux intermédiaires d’assurance non liés vaut tant pour les entreprises individuelles et sociétés de personnes que pour les personnes morales. La FINMA indique dans le registre avec une mention spéciale les personnes que celles-ci emploient et qui proposent ou concluent des contrats d’assurance au nom de leur employeur. La surveillance exercée dans ce cadre est appelée « système dualiste de surveillance ». La LSA a notamment pour but de protéger les assurés contre les abus, proportionnellement à la vulnérabilité des assurés (art. 1, al. 2, LSA). Le système dualiste de surveillance correspond à une pratique utilisée par la FINMA depuis plusieurs années. Le Conseil fédéral est bien conscient du fait que ce système auquel sont soumis les intermédiaires d’assurance constitue une particularité, tant par rapport aux autres prestataires de services financiers suisses (par ex. les gestionnaires de fortune) qu’en comparaison internationale. Pourtant, ce système n’a été remis en cause ni par le Parlement, ni par le secteur lors de la dernière révision de la LSA et de l’OS. Question 2 : les conseillers à la clientèle au sens de la loi fédérale sur les services financiers (LSFin ; RS 950.1) qui ne font pas l’objet de la surveillance prudentielle prévue à l’art. 3 de la loi sur la surveillance des marchés financiers (LFINMA ; RS 956.1) doivent s’inscrire dans un registre des conseillers, conformément aux art. 28 ss LSFin. À l’exception des dispositions relatives à la garantie d’une activité irréprochable, les conditions d’enregistrement valables pour les conseillers à la clientèle au sens de la LSFin correspondent, sur le plan matériel, à celles qui s’appliquent aux intermédiaires d’assurance au sens de la LSA. En vertu de la LSA, la FINMA a pour mandat d’assurer une surveillance permanente des intermédiaires d’assurance, comme l’a en effet prévu le législateur en complétant l’art. 46, al. 1, let. b, LSA et en y inscrivant la nécessité, pour les intermédiaires d’assurance, de jouir d’une bonne réputation et de présenter toutes les garanties de respect des obligations.L’obligation d’information prévue à l’art. 190b OS habilite la FINMA à recueillir chaque année auprès des intermédiaires d’assurance qui figurent au registre les informations dont elle a besoin pour exercer son activité de surveillance. Les conditions légales d’enregistrement incluent donc aussi la surveillance préventive, fondée sur les données collectées, que mentionne l’auteur de l’interpellation. Question 3 : en proposant d’accepter la motion 24.3208, le Conseil fédéral est du même avis que l’auteur de la motion, à savoir que la réglementation actuelle est susceptible de pénaliser les réassureurs suisses. Dans le cadre des délibérations parlementaires relatives à cette intervention, il a également indiqué que la réglementation actuelle peut avoir pour conséquence de limiter le choix des intermédiaires d’assurance pour les assureurs directs et les réassureurs et donc de restreindre l’offre du marché. En outre, il est d’avis que les clients des réassureurs ont incontestablement moins besoin d’être protégés que les autres clients. Il estime donc que pour mettre fin à cette distorsion de concurrence, une révision des bases légales est nécessaire. Ces considérations ne peuvent toutefois pas s’appliquer telles quelles à tous les preneurs d’assurance professionnels. L’expression « preneurs d’assurance professionnels » au sens de l’art. 98a, al. 2, de la loi sur le contrat d’assurance (LCA ; RS 221.229.1) englobe toute une série de personnes et d’institutions présentant des besoins de protection variés. Sont notamment concernés, outre les établissements financiers soumis à une surveillance prudentielle, les institutions de prévoyance ou les collectivités de droit public (dont font aussi partie les communes) ainsi que, en particulier, les PME qui répondent aux critères définis à l’art. 98a, al. 2, let. g, LCA. Pour le Conseil fédéral, le droit en vigueur tient compte de façon appropriée du besoin de protection moindre des preneurs d’assurance professionnels (voir par ex. l’art. 97a LCA, l’art. 30a et l’art. 30d LSA). Par ailleurs, l’art. 190b, al. 4, OS dispose que la nature et l’étendue des indicateurs et des informations collectés par la FINMA dépendent de la taille et du type d’activité, ainsi que des risques qui y sont liés. Par conséquent, la charge liée à l’obligation d’information à laquelle les intermédiaires d’assurance qui figurent au registre sont soumis chaque année devrait s’avérer relativement faible s’ils exercent leur activité uniquement pour le compte de preneurs d’assurance professionnels. Dans le cadre de la redéfinition de l’intermédiaire d’assurance effectuée lors de la dernière révision de la LSA, le législateur a, en outre, renoncé à établir une différenciation plus poussée entre les degrés de protection des clients fondée sur la notion de preneur d’assurance professionnel. Compte tenu des besoins de protection variés évoqués plus haut et de la difficulté à définir le besoin de protection des preneurs d’assurance lorsque ceux-ci sont des PME, l’approche choisie par le législateur semble être appropriée.