L'interprétation expansive que le Tribunal fédéral fait des droits fondamentaux et des droits de l'homme est-elle une menace pour le fédéralisme ?

Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de présenter un rapport dans lequel il examinera comment garantir institutionnellement la marge d’appréciation du législateur cantonal dans les domaines relevant de sa compétence (écoles, naturalisation, procédure électorale au niveau cantonal, police, etc.) face à l’interprétation expansive que le Tribunal fédéral fait des droits fondamentaux et des droits de l’homme.

Begründung

La Suisse ne connaît qu’un contrôle de constitutionnalité limité : le Tribunal fédéral ne peut pas vérifier abstraitement la compatibilité des lois édictées par le Parlement fédéral (ni des ordonnances du Conseil fédéral) avec la Constitution. Les tribunaux sont donc tenus d’appliquer ces lois même s’ils estiment qu’elles sont anticonstitutionnelles (art. 190 Cst.). Pour les actes cantonaux, en revanche, une telle limitation n’existe pas : le Tribunal fédéral a toute latitude pour examiner la compatibilité de la législation cantonale avec le droit fédéral, ce qu’il fait en premier lieu sous l’angle de sa conformité avec les droits fondamentaux et les droits de l’homme.

Ce système ne posait pas de problème tant que le Tribunal fédéral respectait l’esprit du fédéralisme dans sa jurisprudence et, en cas de doute, gardait une certaine retenue. La situation est cependant en train d’évoluer : le Tribunal fédéral tend à interpréter de manière toujours plus expansive les droits fondamentaux formulés de manière très vague dans la Constitution, et prive de plus en plus le législateur cantonal de sa marge d’appréciation. Pour ne citer que quelques exemples récents :

• Depuis le début des années 2000, plusieurs cantons ont dû abandonner leur système électoral traditionnel, le Tribunal fédéral ayant à plusieurs reprises durci sa jurisprudence concernant l’égalité de droit en matière d’élections (égalité des chances de succès), d’abord pour le système proportionnel (ZG, UR), puis pour le système majoritaire (AR) (voir à ce sujet l’initiative déposée par le canton de Zoug 14.307 « Rétablissement de la souveraineté des cantons en matière de procédure électorale »).

• Il y a quelques semaines, le Tribunal fédéral a jugé, dans son arrêt 2C_405/2022 du 17.1.2025, que les subventions versées par la commune de Wil à une école secondaire pour filles d’orientation chrétienne et humaniste contrevenaient à l’interdiction de discrimination ainsi qu’à la liberté de conscience et de croyance. Cette décision met en péril plusieurs écoles secondaires du canton de Saint-Gall, qui s’appuient pourtant sur une longue tradition et jouissent d’un fort ancrage dans la population (voir la motion cantonale 42.25.01 « Vielfalt der Schulformen respektieren und absichern », qui demande une modification de la constitution du canton de Saint-Gall en réaction à cet arrêt). De la même manière, les cantons ne peuvent plus prévoir de formes de scolarisation spécialisée que dans des limites très étroites (voir l’arrêt 2C_227/2023 du 29.9.2023), et il semble qu’il soit désormais de la compétence du Tribunal fédéral de décider si une personne souffrant de dyslexie a droit à des mesures destinées à compenser son handicap lors de l’examen d’admission aux études de médecine (voir arrêt 2C_299/2023 du 7.5.2024).

• La marge de manœuvre dont dispose le législateur cantonal en matière de naturalisation se réduit de plus en plus face à une jurisprudence toujours plus stricte ; on peut dire qu’un droit fédéral en matière de naturalisation s’est de facto largement établi aujourd’hui (voir par exemple l’arrêt 1D_5/2022 du 25.10.2023), sans qu’une telle chose ait jamais été décidée sur le plan politique, que ce soit par le constituant ou par le législateur.

• Dans plusieurs cas, le Tribunal fédéral a annulé de nouvelles dispositions de lois cantonales sur la police au motif qu’elles contrevenaient aux droits fondamentaux et aux droits de l’homme (BGE 149 I 218 [SO]; 147 I 103 [BE], arrêt 1C_63/2023 du 17.10.2024 [LU, destiné à la publication]). La question de savoir si et dans quelle mesure les personnes participant à une manifestation illégale peuvent se voir imputer les coûts d’une intervention de police semble par exemple être largement devenue une question constitutionnelle.

Ces exemples, dont la liste est loin d’être exhaustive, ont tous un point commun : ils témoignent d’une réduction excessive de la marge d’appréciation du législateur cantonal. Contrairement au législateur fédéral, qui peut corriger un arrêt du Tribunal fédéral auquel il est opposé en édictant des dispositions légales, le législateur cantonal est démuni face à l’interprétation expansive des droits fondamentaux que fait le Tribunal fédéral. Afin de remédier à ce déséquilibre institutionnel, le Conseil fédéral est prié d’examiner dans son rapport les moyens qui permettraient de garantir la marge d’appréciation des cantons.

Antrag des Bundesrates

Rejet

Stellungnahme des Bundesrates

Il n’appartient pas au Conseil fédéral de se prononcer sur la jurisprudence du Tribunal fédéral ou sur certains arrêts en particulier. Du point de vue de la séparation des pouvoirs, il doit faire preuve de retenue à cet égard. La jurisprudence du Tribunal fédéral en matière de droits fondamentaux joue un rôle central dans le développement de l’état de droit en Suisse et de la protection des droits individuels. Dans ce contexte, la reconnaissance de libertés individuelles non écrites dans l’ancienne Constitution fédérale a été essentielle. Les droits fondamentaux énoncés dans la Constitution fédérale restreignent la marge de manœuvre des cantons, car ils confèrent à toute personne différents droits et contribuent ainsi à une certaine uniformisation de la situation juridique en Suisse. Les auteurs de doctrine s’étant déjà penchés en détail sur la question importante de l’équilibre entre les droits fondamentaux et le fédéralisme, il n’est pas nécessaire que le Conseil fédéral établisse un rapport sur ce thème.

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.