Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de proposer au Parlement une modification visant à inscrire dans la Constitution ce qu’on appelle la « pratique Schubert ». Une loi fédérale contraire à un traité international prime ce traité si le législateur a voulu s’en écarter à dessein en édictant cette loi.

Begründung

Dans l’arrêt Schubert, le Tribunal fédéral a établi le principe suivant : lorsqu’il existe une contradiction entre un traité international et une loi fédérale plus récente, le Tribunal fédéral est exceptionnellement tenu d’appliquer la loi fédérale si le législateur avait pleinement conscience, en édictant la loi, que celle-ci serait contraire au droit international. En l’espèce, l’Assemblée fédérale avait longuement débattu des aspects internationaux de la question lors de l’examen du projet d’arrêté fédéral, notamment du point controversé de la compatibilité avec certains traités internationaux. Elle était arrivée à la conclusion que l’arrêté était indispensable pour la sauvegarde d’intérêts prépondérants, même s’il allait à l’encontre du traité international. Par conséquent, le Tribunal fédéral devait respecter l’arrêté fédéral de portée générale. Cette jurisprudence se base sur le principe de la séparation des pouvoirs, c’est-à-dire que le Tribunal fédéral doit respecter la volonté du Parlement et du souverain. Si le Parlement sait que des doutes subsistent quant à la compatibilité d’un arrêté fédéral avec le droit international, et qu’il édicte malgré tout la loi, le Tribunal fédéral estime qu’il ne lui appartient pas de réexaminer l’un ou l’autre aspect de la question. Le droit international est de plus en plus influent et déterminant pour la politique suisse. Dans son avis à la motion 08.3249, le Conseil fédéral estimait que, jusque-là, la pratique Schubert avait en principe fait ses preuves et qu’il n’était pas nécessaire de prendre des mesures dans l’immédiat. Aujourd’hui, le Conseil fédéral cite régulièrement la pratique Schubert comme argument, notamment dans des questions en lien avec l’UE. Il n’est pourtant pas sans savoir qu’en 2022 le Tribunal fédéral a de manière générale exclu la pratique dans le domaine de la libre circulation, la considérant comme désuète et donc peu pertinente du point de vue juridique. Une précision de nature politique au niveau de l’art. 190 Cst s’avère plus urgente que jamais pour garantir l’indépendance et la souveraineté de la Suisse.

Antrag des Bundesrates

Rejet

Stellungnahme des Bundesrates

L’art. 5, al. 4, de la Constitution (Cst. ; RS 101) exige de la Confédération et des cantons qu’ils respectent le droit international. L’art. 190 Cst. dispose que le Tribunal fédéral et les autres autorités sont tenus d’appliquer les lois fédérales et le droit international. La Constitution n’indique toutefois pas comment résoudre concrètement un conflit entre une norme de droit international et une norme de droit interne et n’institue pas non plus la primauté absolue du droit international. Ce silence résulte de la volonté expresse du constituant qui voulait laisser aux autorités d’application le soin de procéder à une pesée des intérêts en jeu dans un cas concret et de trouver une solution appropriée au conflit. Une interprétation conforme au droit international contribue déjà de manière déterminante à écarter dans une large mesure les risques de conflits avec celui-ci. Dans les cas extrêmement rares où un conflit survient malgré tout, le principe veut que le droit national contraire au droit international ne soit pas appliqué. Avec sa jurisprudence Schubert, le Tribunal fédéral a créé une exception à ce principe : le droit international passe au second plan si le législateur a délibérément décidé de s’en éloigner dans une norme fédérale. Dans ce cas, le Tribunal fédéral s’estime lié par cette décision en raison de la séparation des pouvoirs, même si l’application de la norme fédérale entraîne une violation du droit international et peut engager la responsabilité de la Suisse. Le Tribunal fédéral a développé et affiné la jurisprudence Schubert dans une série de décisions : si une norme de droit international a pour objet des obligations relatives aux droits de l’homme, elle l’emporte sur la norme nationale (jurisprudence PKK). Concernant les obligations de la Suisse en matière de droit à la libre circulation des personnes, le Tribunal fédéral a indiqué jusqu’à présent et seulement dans le cadre d’explications sans portée décisionnelle qu’il pourrait donner la primauté à l’accord sur la libre circulation des personnes (ALCP) actuellement en vigueur plutôt qu’à une loi fédérale qui s’en écarte sciemment. Bien que le Tribunal fédéral ait nuancé la jurisprudence Schubert au fil du temps, celle-ci reste bien établie et a été examinée dans des décisions récentes. Tout traité doit être exécuté de bonne foi (principe pacta sunt servanda, art. 26 de la Convention de Vienne sur le droit des traités [CVDT ; RS 0.111]) et la Suisse ne peut pas invoquer les dispositions de son droit interne pour justifier la non-exécution d’un traité international (art. 27 CVDT). Une disposition constitutionnelle qui garantit la primauté générale d’une loi fédérale violant sciemment le droit international se heurterait donc aux engagements internationaux de la Suisse. C’est pourquoi le Tribunal fédéral n’applique pas une procédure schématique ou mécanique pour résoudre les conflits de lois, mais fait preuve de flexibilité. Si la jurisprudence Schubert était inscrite dans la Constitution, elle affaiblirait cette approche et, à cause de sa rigidité, ne permettrait plus de tenir compte de la complexité et de l’importance des différentes relations conventionnelles relevant du droit international. Le Parlement s’est déjà opposé à maintes reprises à la codification expresse de la jurisprudence Schubert (mo. 16.3241, iv. pa. 13.458, iv. pa. 09.414, mo. 08.3249) et il a clairement indiqué qu’une approche nuancée devait rester possible dans la pratique. Le législateur peut en outre documenter clairement son éventuelle volonté de s’écarter à dessein d’une norme internationale. Inscrire la jurisprudence Schubert dans la Constitution n’apporterait aucune plus-value. Cela aurait seulement pour effet de restreindre la marge de manœuvre pour l’application et le développement des règles éprouvées en matière de résolution de conflits de lois établies par le Tribunal fédéral. Or, cette marge de manœuvre est essentielle pour régler de manière appropriée et équilibrée les conflits entre le droit international et les lois fédérales, car elle permet de faire preuve de discernement lors de la pesée des intérêts. Le Conseil fédéral estime toujours que la réglementation actuelle a fait ses preuves. Il reste opposé à la codification de la jurisprudence Schubert dans la Constitution.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.