Wortlaut

Il y a lieu d’élaborer les bases légales permettant d’introduire une surveillance disciplinaire des juges des tribunaux fédéraux. Les principes de l’indépendance des juges, de l’autonomie des tribunaux en matière d’organisation et de la séparation des pouvoirs devront être respectés.

Begründung

La confiance dans la justice, et donc son acceptation par la population, est fondamentale pour l’État de droit. Dans l’exercice de la haute surveillance sur la gestion des tribunaux fédéraux, les Commissions de gestion du Conseil national et du Conseil des États (CdG-N et CdG-E) ont constaté à plusieurs reprises, ces dernières années, des manquements de la part de certains juges. Ces incidents, qui – faute notamment d’instruments contraignants – n’ont pas pu être résolus de manière satisfaisante, portent préjudice aux tribunaux concernés et nuisent à la confiance dans la justice. Des difficultés non résolues au niveau des personnes peuvent en outre entraîner des problèmes institutionnels.

La seule mesure disciplinaire que le droit en vigueur prévoit à l’encontre des juges des tribunaux fédéraux de première instance est leur révocation par l’Assemblée fédérale (art. 49 LOAP ; art. 10 LTAF ; art. 14 LTFB). Il n’existe pas de mesure équivalente qui s’appliquerait aux juges du Tribunal fédéral. Aucune autre mesure disciplinaire n’est prévue. Il n’existe ainsi pas de surveillance disciplinaire à proprement parler. La révocation par le Parlement est la seule sanction possible. Il s’agit d’une mesure extrême et extrêmement controversée au regard des institutions politiques. La Commission administrative du Tribunal fédéral (CA-TF) estime elle aussi que ce choix très restreint entre tout ou rien en matière disciplinaire aux tribunaux fédéraux de première instance n’est pas satisfaisant. Quant au Groupe d’États contre la corruption (GRECO), il critique, dans son rapport d’évaluation sur la Suisse de 2016, l’absence de mesures disciplinaires moins lourdes.

L’absence de surveillance disciplinaire est une question qui concerne les institutions politiques dans leur ensemble. La CdG-N et la CdG-E considèrent qu’il est nécessaire de légiférer en conséquence s’agissant des juges des tribunaux fédéraux, en prévoyant impérativement une possibilité de recours contre les décisions relatives aux mesures disciplinaires prononcées contre des juges. Les possibilités en matière de recours ainsi que les défis qui y sont liés varient en fonction de l’attribution des compétences concrètes aux différents acteurs et actrices dans le domaine de la surveillance disciplinaire.

Les commissions ont commandé deux avis de droit (publiés dans leur communiqué de presse du 24.1.2025) afin de déterminer la marge de manœuvre constitutionnelle et légale disponible en vue de l’introduction d’une surveillance disciplinaire. Ces expertises indiquent que la mise en place d’une surveillance disciplinaire à l’égard des juges des tribunaux fédéraux de première instance est conforme à la Constitution si elle respecte les principes de l’indépendance des juges, de l’autonomie des tribunaux et de la séparation des pouvoirs. Les deux avis de droit ne se prononcent pas d’une manière définitive sur la question de savoir si une surveillance disciplinaire doit également être introduite à l’égard des juges du Tribunal fédéral, car des clarifications supplémentaires à ce sujet sont nécessaires. Dans le cadre de la mise en œuvre de l’initiative parlementaire, la commission compétente en la matière doit examiner de manière approfondie et mettre en œuvre l’introduction d’un système disciplinaire et la possibilité de créer une procédure de révocation. La question des conséquences découlant du statut de magistrat ou de magistrate des juges fédéraux devra en particulier être étudiée dans le cadre de ces clarifications.

Les CdG sont convaincues qu’un organe de surveillance externe aux tribunaux – qu’il s’agit donc de créer – serait le mieux à même d’exercer la surveillance disciplinaire sur les juges des tribunaux fédéraux. Elles soulignent qu’un Conseil supérieur de la magistrature (CSM) – puisque c’est de cela qu’il est question – serait une autorité de surveillance à part entière. Plusieurs cantons disposent d’un tel organe (Fribourg, Argovie, Tessin, Vaud, Valais, Neuchâtel, Genève, Jura et, à partir de 2025, les Grisons). La création d’un CSM se distingue de la proposition d’instaurer un Conseil de la magistrature formulée par la CAJ-E en 2001 (FF 2002 1128).

Par ailleurs, il faudrait également examiner s’il est opportun d’adapter la surveillance des commissions fédérales d’estimation. En ce qui concerne la haute surveillance, il s’agit de souligner que le statu quo doit être maintenu.

Les CdG sont d’avis que, contrairement à la surveillance disciplinaire, la surveillance institutionnelle des tribunaux fédéraux de première instance est déjà suffisamment réglementée à l’heure actuelle. Elle est assurée par la CA-TF. Si des adaptations peuvent être envisagées à ce sujet dans le cadre de l’élaboration d’un projet d’acte législatif, les CdG estiment qu’il n’y a pas d’urgence en la matière.

Enfin, il convient de mentionner que, pour des raisons d’économie de procédure, l’initiative parlementaire n’est formellement déposée que par la CdG-E ; la CdG-N soutient le texte.

Verhandlungen

Communiqué de presse de la Commission de la science, de l'éducation et de la culture du Conseil national du 24.01.2025

Les Commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG) ont constaté, à plusieurs reprises, des manquements de la part de juges au sein des tribunaux fédéraux. Actuellement, il n’existe aucune mesure disciplinaire prévue à l’encontre des magistrates et magistrats, à l’exception de leur révocation. Afin de renforcer la confiance à l’égard des tribunaux fédéraux et de leur bon fonctionnement, les CdG considèrent qu’il est nécessaire d’introduire un système disciplinaire. Pour ce faire, elles ont décidé de déposer l’initiative parlementaire 25.401. Les principes de l’indépendance des juges, de l’autonomie des tribunaux en matière d’organisation et de la séparation des pouvoirs devront être respectés lors de la mise en œuvre de cette initiative.

Les CdG exercent la haute surveillance sur la gestion des tribunaux fédéraux (Tribunal fédéral, Tribunal pénal fédéral, Tribunal administratif fédéral et Tribunal fédéral des brevets). Compte tenu de la séparation des pouvoirs et de l’autonomie des tribunaux, elles font preuve de retenue dans leur contrôle politique. Dans le cadre de leur activité, les CdG ont malgré tout constaté à plusieurs reprises des manquements, parfois graves, de la part de certains juges. Bien que ces manquements ne concernent pas l’activité judiciaire, ils portent néanmoins atteinte au fonctionnement et à la réputation des tribunaux concernés. Les CdG sont donc d’avis qu’il convient d’introduire un système disciplinaire pour renforcer la confiance à l’égard de ces institutions et de leur bon fonctionnement.

Système disciplinaire apolitique et conforme à la Constitution

L’initiative déposée par les CdG vise à créer une base légale permettant d’introduire une surveillance disciplinaire des juges des tribunaux fédéraux. Cette surveillance disciplinaire doit porter sur le respect des devoirs de fonction des juges et s’appliquer au cas par cas. L’introduction d’un système disciplinaire et la possibilité d’une procédure de révocation au Tribunal fédéral doivent être examinées de manière approfondie et mises en œuvre dans le cadre du processus législatif. À cet égard, il est impératif de garantir une possibilité de recours contre les décisions relatives aux mesures disciplinaires prononcées contre des juges et de pleinement respecter les principes constitutionnels de l’indépendance des juges, de l’autonomie des tribunaux en matière d’organisation et de la séparation des pouvoirs.

Pour mettre en œuvre ce système disciplinaire, il faudrait idéalement créer un organe de surveillance externe aux tribunaux, indépendant de toute influence politique. Il pourrait par exemple s’agir d’un Conseil supérieur de la magistrature, comme le connaissent déjà plusieurs cantons. Même un organe nouvellement créé serait soumis à la haute surveillance de l’Assemblée fédérale prévue par la Constitution.

Insatisfaction face au manque de possibilités de sanctions dans le droit en vigueur

L’absence d’une surveillance disciplinaire est une question d’une grande portée institutionnelle. Selon l’expérience des CdG, il n’a souvent pas été possible de réprimander correctement le comportement fautif de certains juges ou d’y réagir de manière satisfaisante. Cela s’explique notamment par le fait qu’il n’existe aucune possibilité de sanction contraignante, à l’exception de la révocation ou de la non-réélection.

La seule mesure disciplinaire que le droit en vigueur prévoit à l’encontre des juges des tribunaux fédéraux de première instance est leur révocation par l’Assemblée fédérale. Il n’existe cependant aucune mesure équivalente qui s’appliquerait aux juges du Tribunal fédéral.

Par ailleurs, les obstacles à la révocation ou à la non-réélection des juges par le Parlement sont nombreux (mais nécessaires). La Commission administrative du Tribunal fédéral estime, elle aussi, que le principe actuel du « tout ou rien » en ce qui concerne les affaires disciplinaires au sein des tribunaux fédéraux de première instance n’est pas satisfaisant.

Mise en place d’une surveillance disciplinaire conforme à la Constitution

Les CdG ont commandé deux avis de droit (l’un rédigé par le prof. Thurnherr et l’autre par le prof. Tanquerel), afin de déterminer la marge de manœuvre constitutionnelle et légale en vue de l’introduction d’une surveillance disciplinaire. Ces expertises indiquent que la mise en place d’une surveillance disciplinaire à l’égard des juges des tribunaux fédéraux de première instance est conforme à la Constitution, à condition que les trois principes constitutionnels mentionnés plus haut soient respectés. Les deux avis de droit ne se prononcent pas d’une manière définitive sur la question de savoir si une surveillance disciplinaire doit également être introduite à l’égard des juges du Tribunal fédéral, car des clarifications supplémentaires à ce sujet sont nécessaires.

La Commission judiciaire des Chambres fédérales (CJ) serait la plus concernée par la mise en œuvre de l’initiative, puisque c’est elle qui prépare l’élection et la réélection des juges des tribunaux fédéraux et qui soumet ses propositions à l’Assemblée fédérale. Consultée par les CdG, la CJ soutient l’initiative.

Renseignements

Secrétariat de la Commission de gestion (CdG)

gpk.cdg@parl.admin.ch

Commission de gestion (CdG)