Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé d’établir un rapport dans lequel il présentera un modèle visant à créer dans la législation suisse sur les banques l’instrument de la nationalisation temporaire (« temporary public ownership ») ; cet instrument sera assorti, d’une part, de la possibilité, pour les actionnaires de la banque concernée, de faire valoir des prétentions civiles contre les organes de la banque et, d’autre part, d’un mécanisme de sanctions pénales plus sévère prévoyant des infractions pénales qualifiées.

Begründung

Au chapitre 9.1.2 du rapport de la Commission d’enquête parlementaire et à la p. 204 du rapport du Conseil fédéral sur la stabilité des banques (chap. 13.1.10), on trouve les considérations suivantes concernant la nationalisation temporaire :

« La nationalisation temporaire (temporary public ownership [TPO]) équivaut à ce que l’État devienne, pour une période limitée, le propriétaire unique ou non d’un établissement financier ou de certaines de ses entités (...). Elle constitue une mesure subsidiaire absolument indispensable pour préserver la stabilité financière et ménager l’économie. Il s’agit donc d’une mesure de dernier recours (...) ».

Nous savons aujourd’hui que le pire des scénarios peut se réaliser pour les grandes banques suisses et que les choses ne se déroulent jamais comme prévu. Nous savons aussi que la réglementation actuelle s’est avérée parfaitement inadéquate.

Nous savons enfin qu’en cas de problème l’UBS ne pourra pas être sauvée par une autre grande banque suisse et qu’un fonds de stabilisation pour les actifs illiquides tel que le fonds mis en place en 2008 ne suffira pas pour une banque telle que l’UBS.

Il est donc indispensable d’inscrire dans la législation suisse sur les banques des sanctions sévères permettant de réagir de manière appropriée lorsque la direction d’une banque et les organes de surveillance des marchés financiers faillissent pareillement à leurs obligations.

Lors de la gestion de la crise de Credit Suisse, le Comité de gestion des crises financières (placé sous la direction du directeur de la FINMA) avait brièvement envisagé, au printemps 2023, de proposer au Conseil fédéral la nationalisation temporaire de Credit Suisse parmi les mesures possibles, le terme technique utilisé dans le droit des marchés financiers étant « temporary public ownership ». Toutefois, dans son message concernant le supplément Ia au budget 2023, le Conseil fédéral a expliqué au Parlement que, « pour des motifs d’ordre institutionnel et juridique ainsi que pour des considérations relatives aux risques, les travaux préparatoires n’ont pas mis l’accent sur une étatisation temporaire » et que « cette solution ne figurait pas en tête des priorités en raison de la possibilité réelle d’une acquisition par un établissement privé ». Le rapport d’expertise « Evaluation der Analysen für die Notfusion CS-UBS » publié le 31 mai 2024 et élaboré sur mandat de la Commission d’enquête parlementaire va dans le même sens.

Auparavant toutefois, dans le rapport « Reformbedarf in der Regulierung von Too-big-to-fail-Banken » du 19 mai 2023 élaboré sur mandat du DFF, le « Schweizerisches Institut für Banken und Finanzen » avait recommandé d’envisager l’ajout, au cadre réglementaire actuel, de l’instrument de la nationalisation, en vue de renforcer l’effet sécurisant et stabilisateur de la réglementation TBTF ; il avait donc plaidé en faveur de la création d’une telle option, à savoir la nationalisation temporaire d’une banque d’importance systémique en cas de crise, afin que les plans et les bases légales nécessaires soient disponibles et que l’État puisse, en cas d’urgence, acquérir la banque en tant que propriétaire ultime (« owner of last resort »).
Enfin, au chapitre 13.1.10.2 du rapport du Conseil fédéral du 10 avril 2024 sur la stabilité des banques, on peut lire ce qui suit : « Si elle avait acquis Credit Suisse, la Confédération aurait dû assumer tous les risques encourus par la banque et en assurer la conduite. Eu égard à la taille du bilan de la nouvelle UBS, sa nationalisation temporaire comporterait d’énormes risques pour l’État ».

Au chapitre 13.1.10.3 (« Questions juridiques et techniques »), le Conseil fédéral écrit : « La nationalisation temporaire soulève de nombreuses questions techniques. Il faudrait par exemple en vérifier la constitutionnalité et procéder à de nombreuses clarifications au niveau de la loi. La conception d’une solution de ce genre poserait en outre une multitude de questions techniques, qu’il conviendrait d’analyser en détail dans le cadre d’éventuels travaux supplémentaires. Il s’agirait par exemple de déterminer qui devrait supporter les pertes antérieures à la nationalisation temporaire (...). La valeur de l’entité à acquérir et, partant, l’indemnisation des anciens propriétaires devraient également être examinées. D’autres questions porteraient par exemple sur les stratégies de sortie, l’intégration de la banque acquise dans l’administration fédérale ou son pilotage. »

La Commission d’enquête parlementaire instituée par l’Assemblée fédérale a également examiné ce point. Au chapitre 9.1.2, il est dit que la crise de Credit Suisse « a montré que l’application d’un tel instrument [à savoir la nationalisation temporaire] pourrait à l’avenir être nécessaire en cas de crise similaire ».

Il y aura très certainement de nouvelles crises financières, elles nous prendront à nouveau tous de court et nos organes de surveillance seront à nouveau dépassés. Le Conseil fédéral est donc chargé d’examiner une nouvelle fois la question de la nationalisation temporaire. Il soumettra au Parlement les bases constitutionnelles et légales pertinentes permettant à ce dernier de décider, en cas de crise, si une nationalisation temporaire est la mesure appropriée ou non.

Cet instrument devra être lié à de nouvelles possibilités d’action civile pour les actionnaires afin qu’ils puissent, en cas de nationalisation temporaire d’une banque, faire valoir des prétentions contre l’ancien conseil d’administration et l’ancienne direction de cette banque ; les dispositions du code pénal (CP) devront en outre être durcies (en prévoyant en particulier des infractions pénales qualifiées aux art. 154, 158, 163, 164 et 165 CP) et être assorties de l’obligation, pour la Confédération, de dénoncer les infractions présumées commises par les membres concernés dudit conseil d’administration et par ladite direction de la banque.

Le Conseil fédéral soumettra au Parlement le rapport demandé par le présent postulat en même temps que les éventuels messages relatifs à des modifications de la législation sur les banques. Il tiendra compte, dans ses travaux, des législations analogues d’autres États ayant d’importantes places financières.

Antrag des Bundesrates

Rejet

Stellungnahme des Bundesrates

Dans son rapport du 10 avril 2024 sur la stabilité des banques, le Conseil fédéral a examiné la possibilité d’introduire, dans la législation bancaire suisse, la nationalisation temporaire (temporary public ownership) en cas de crise bancaire à titre d’instrument de dernier recours et a rejeté cette proposition pour plusieurs raisons. Les enseignements tirés de la crise de Credit Suisse ont montré qu’il était nécessaire de renforcer le dispositif de liquidation des banques d’importance systémique et de corriger les faiblesses du système actuel. Il est prévu en premier lieu d’introduire un mécanisme public de garantie des liquidités (public liquidity backstop) et de développer les instruments de liquidation, ce second objectif étant celui que vise le train de mesures too big to fail du Conseil fédéral. La nationalisation temporaire implique que la Confédération supporte tous les risques de la banque et que la responsabilité de l’État est fortement engagée. La banque risque en outre de rester propriété de l’État pendant une longue période, comme le montrent les expériences faites dans d’autres pays. La nationalisation temporaire comporte également d’autres incertitudes et risques, notamment en ce qui concerne la reprise des opérations de la banque étatisée par l’administration fédérale et la nomination des membres des organes de direction par l’État. Certes, la norme internationale en matière de préparation aux crises et de gestion des crises, à savoir les Key Attributes du Conseil de stabilité financière, mentionne la nationalisation temporaire comme un instrument de liquidation envisageable, mais contrairement à ce qu’elle fait pour d’autres instruments, elle n’en recommande pas clairement l’inscription dans le droit des différents États. Le Royaume-Uni et l’UE prévoient explicitement l’instrument de la nationalisation temporaire dans leur législation, mais la moitié seulement des pays membres de l’UE l’ont inscrit dans leur droit national pour le moment. Le rapport de la Commission d’enquête parlementaire sur la gestion par les autorités fédérales de la situation liée à la crise de Credit Suisse ne contient pas non plus de recommandations ou d’interventions concernant la nationalisation temporaire. Depuis la publication de son rapport du 10 avril 2024, le Conseil fédéral n’a pas observé de développements qui exigeraient une réévaluation de la question. Il estime par conséquent qu’il n’est ni pertinent ni nécessaire d’élaborer un modèle visant à introduire l’instrument de la nationalisation temporaire dans la législation bancaire suisse.

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.