Wortlaut

Des enquêtes journalistiques récentes ont mis en lumière l’existence de structures de courtage liées à des assureurs, reposant sur des montages juridiques et financiers complexes, qui auraient permis de contourner les règles de plafonnement des rémunérations des intermédiaires. Ces structures auraient brassé des montants se chiffrant en centaines de millions de francs au cours des dernières années, via des commissions, forfaits et prestations de marketing difficilement traçables.

Ces révélations soulèvent de sérieuses interrogations quant à l’utilisation effective des primes payées par les assurés, à la transparence du système de commercialisation des assurances maladie et au respect du principe fondamental selon lequel l’assurance obligatoire des soins ne poursuit pas de but lucratif. En outre, un risque réel de financement croisé entre l’assurance obligatoire des soins et les assurances complémentaires ne peut pas être exclu, dans la mesure où ces flux financiers opaques pourraient conduire à une utilisation indirecte des primes de l’assurance obligatoire au bénéfice d’activités commerciales relevant des assurances complémentaires.

1. Quels contrôles ont été effectués par les autorités compétentes afin de prévenir les risques de financement croisé entre assurance obligatoire des soins et assurances complémentaires dans le cadre de ces structures de courtage ?

2. Le Conseil fédéral dispose-t-il d’une vue d’ensemble des montants consacrés, entre 2020 et 2024, à la commercialisation des assurances maladie par le biais de sociétés de courtage liées ou détenues majoritairement par des assureurs ?

3. Comment le Conseil fédéral évalue-t-il l’impact de ces dépenses de courtage sur l’évolution des primes d’assurance-maladie et sur la répartition des coûts entre frais administratifs, acquisition d’assurés et prestations de soins ?

4. Le Conseil fédéral estime-t-il que les règles en vigueur durant cette période permettaient de garantir une utilisation conforme des primes de l’assurance obligatoire des soins, ou reconnaît-il l’existence de lacunes ayant favorisé des pratiques de contournement ?

5. Le Conseil fédéral considère-t-il que les mécanismes de surveillance actuels permettent de détecter suffisamment tôt des pratiques abusives?

6. Quelles mesures le Conseil fédéral entend-il prendre afin de garantir que les primes servent prioritairement au financement des soins ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. La révision de la loi sur la surveillance des assurances (LSA ; RS 961.01), entrée en vigueur le 1^er janvier 2024, a durci les dispositions régissant la surveillance des intermédiaires d’assurance. S’agissant des assurances complémentaires à l’assurance-maladie sociale, la surveillance des entreprises et des intermédiaires incombe à la FINMA. Concernant l’assurance obligatoire des soins (AOS), la surveillance des assureurs relève en revanche de l’Office fédéral de la santé publique (OFSP). Les deux autorités se coordonnent et ont défini ensemble des principes généraux et des lignes directrices visant à garantir que l’allocation des frais administratifs soit conforme au principe de causalité, afin d’éviter un financement croisé entre l’AOS et les assurances complémentaires. En ce qui concerne le milieu des intermédiaires évoqué par l’auteur de l’interpellation, ces deux autorités reçoivent des signalements externes relatifs à de potentielles irrégularités, telles que des entretiens-conseils menés par des personnes non qualifiées ou des atteintes à l’accord de branche des assureurs-maladie. Se basant sur les renseignements obtenus, les deux autorités prennent les mesures nécessaires, en donnant systématiquement la priorité à la protection des assurés. 2. Comme indiqué plus haut, la mise en œuvre de la surveillance des intermédiaires d’assurance n’est en vigueur que depuis le 1^er janvier 2024, conformément à la volonté du législateur. De ce fait, les données n’étaient pas encore systématiquement collectées pendant la période citée dans l’interpellation. La FINMA a publié en 2025 son premier rapport relatif aux intermédiaires d’assurance non liés. Concernant l’AOS, les assureurs sont tenus par l’art. 19, al. 2, de la loi sur la surveillance de l’assurance-maladie (LSAMal ; RS 832.12) d’attester de manière séparée les dépenses de publicité et les commissions versées aux intermédiaires dans leurs comptes annuels (disponibles sur le site Internet de l’OFSP). Ainsi, entre 2020 et 2024, la moyenne annuelle des dépenses pour les commissions s’est établie à 53,1 millions de francs. La part de cette somme utilisée pour rémunérer le personnel interne s’est élevée en moyenne à 9,7 millions de francs. La loi n’exige pas des assureurs une ventilation plus détaillée, qui intégrerait par exemple les rapports de propriété qui les lient aux entreprises bénéficiaires. 3. et 6. Selon l’accord de branche étendu, l’indemnisation d’un intermédiaire s’élève au plus à 70 francs par produits de l’AOS. Le Conseil fédéral estime que ce montant, qui correspond par ailleurs à la limite supérieure décidée dans le cadre du précédent accord, est approprié. Les commissions versées aux intermédiaires constituent des coûts directs et sont assimilées aux frais administratifs. Selon les lignes directrices mentionnées au chiffre 1, elles doivent être facturées aux assureurs de base concernés. La surveillance des frais administratifs relève de l’OFSP. En 2024, ces frais s’élevaient à 4,6 % des primes encaissées, poursuivant ainsi la baisse mesurée par rapport aux primes. Les quelque 38,1 milliards de francs de recettes de primes ont donc principalement financé les coûts de la santé. La même année, les frais administratifs représentaient 1,74 milliard de francs. Sur cette somme, 123,1 millions de francs ont financé les commissions et la publicité, ce qui correspond à 0,3 % des primes encaissées. Comme déjà indiqué, l’OFSP surveille régulièrement les frais administratifs ainsi que le respect des réglementations en vigueur et des dispositions étendues de l’accord de branche. Pour ce faire, il procède à des contrôles sur place. 4. Au vu du nombre de signalements et de dénonciations effectués, les mesures légales semblent porter leurs fruits, dans l’assurance tant de base que complémentaire. Toutefois, il convient de noter que des enquêtes détaillées sont souvent nécessaires pour mettre au jour des pratiques abusives, car les structures d’intermédiaires abusifs sont souvent complexes et comportent plusieurs niveaux. Dès lors, il faut engager de nombreuses ressources afin de prouver, en retraçant les flux financiers, quel acteur porte la responsabilité des activités d’intermédiaire frauduleuses. 5. Le Conseil fédéral est d’avis que les nouvelles dispositions entrées en vigueur lors de la révision de la loi sont actuellement suffisantes. Comme indiqué au chiffre 1, la FINMA doit donner la priorité à la protection des assurés. L’OFSP poursuit et corrige les abus et les irrégularités dès qu’il les identifie dans le cadre d’un audit ou d’un signalement. S’il s’avère que de tels manquements ont nui à l’intérêt des assurés, les deux autorités de surveillance prennent les mesures nécessaires.