Les organes de traités de l'ONU en tant qu'instances judiciaires suprêmes pour la Suisse, au détriment du Tribunal fédéral suisse

Wortlaut

Le dernier arrêt rendu dans l’affaire de la jeune fille argovienne lourdement handicapée, pour laquelle les organes de traités de l’ONU ont été saisis, ainsi que des affaires similaires, pourraient raviver et compliquer considérablement le débat sur les relations entre la jurisprudence de la plus haute instance judiciaire suisse et les instances de recours internationales.

Face au conflit entre la nécessité d’une protection efficace des droits individuels et l’autonomie des tribunaux nationaux (à savoir, en Suisse, le Tribunal fédéral) inscrite dans la Constitution, il est urgent de procéder à un examen minutieux et à une clarification immédiate des conventions ratifiées.

Les mécanismes prévus dans les protocoles facultatifs conduisent à un contrôle a posteriori des décisions de dernière instance du Tribunal fédéral et, dans certains cas, à des procédures et des décisions anticonstitutionnelles, aboutissant finalement à un affaiblissement de facto de notre ordre juridique.

Le Conseil fédéral est prié de répondre aux questions suivantes :

1. Quels mécanismes de recours individuels ou de communication des organes de traités de l’ONU la Suisse a-t-elle reconnus ?

2. Combien de recours individuels ou de communications ont été déposés contre la Suisse au cours des cinq dernières années dans le cadre de ces mécanismes de recours de l’ONU ?

3. Les procédures de recours individuels ou de communication de l’ONU reconnues par la Suisse prévoient-elles la possibilité de prononcer des mesures provisoires susceptibles de suspendre temporairement, parfois pendant plusieurs années, l’exécution des arrêts rendus en dernière instance en Suisse ?

4. Dans combien de cas les comités de l’ONU ont-ils, au cours des cinq dernières années, entièrement ou partiellement donné suite à une demande de mesures provisoires à l’encontre de la Suisse ?

5. Compte tenu de la protection étendue des droits fondamentaux en Suisse garantie par la CEDH et par la Cour européenne des droits de l’homme, les procédures de recours individuels ou de communication auprès de l’ONU sont-elles encore nécessaires ? Ces procédures ne compromettent-elles pas de manière anticonstitutionnelle l’ordre juridique suisse ?

6. Quelles mesures la Suisse doit-elle prendre pour pouvoir dénoncer ces protocoles facultatifs qui permettent ces nouvelles « voies de recours » ?

7. Le Conseil fédéral est-il disposé à procéder à la dénonciation immédiate de ces protocoles facultatifs, étant donné qu’ils empêchent l’exécution des arrêts rendus en dernière instance par le Tribunal fédéral et peuvent ainsi constituer une menace directe pour l’ordre juridique suisse dans certains domaines du droit ?

Begründung

Cette situation, qui soulève des questions quant au respect de l’État de droit, doit être clarifiée de toute urgence et nécessite une action rapide de la part du Conseil fédéral.

Faute de quoi, la réputation et le rôle du Tribunal fédéral pourraient être compromis.

Stellungnahme des Bundesrates

1. La Suisse a reconnu la compétence des cinq comités suivants des Nations Unis pour recevoir et examiner les communications individuelles par lesquelles un particulier peut faire valoir sa qualité de victime d’une violation de la Convention considérée :

• Comité des disparitions forcées (CDF, Convention internationale du 20 décembre 2006 pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées, RS 0.103.3),
• Comité pour l’élimination de la discrimination raciale (CEDR, Convention internationale du 21 décembre 1965 sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, RS 0.104),
• Comité contre la torture (CAT, Convention du 10 décembre 1984 contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, RS 0.105),
• Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes (CEDEF, Protocole facultatif du 6 octobre 1999 se rapportant à la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes du 20 novembre 1989 établissant une procédure de présentation de communications [PF-CEDEF], RS 0.108.1) et
• Comité des droits de l’enfant (CDE, Protocole facultatif du 19 décembre 2011 à la Convention relative aux droits de l’enfant établissant une procédure de présentation de communications [PF-CDE], RS 0.107.3).

2./4. 201 communications individuelles ont été effectuées entre le 1^er janvier 2021 et le 31 mars 2026 (CDF 2, CEDR 4, CAT 103, CEDEF 35, CDE 57). Le comité concerné a donné suite à la demande de mesures provisoires ou conservatoires dans 170 cas (CDF 2, CEDR 2, CAT 98, CEDEF 28, CDE 40). La Cour européenne des droits de l’homme est quant à elle beaucoup plus réservée dans sa pratique, puisqu’elle ne donne suite aux demandes de mesures provisoires que dans des cas exceptionnels (voir https://hudoc.echr.coe.int/fre-press#{%22documentcollectionid%22:[%22R39%22]}).

3. Les comités ont la compétence de demander l’adoption de mesures provisoires ou conservatoires par l’État partie pour éviter qu’un dommage irréparable ne soit causé aux victimes de la violation présumée. Les mesures provisoires ou conservatoires n’ont pas d’effet juridiquement contraignant. Toutefois, « en reconnaissant la compétence du comité d’examiner des communications, les États s’engagent […] à traiter avec bonne foi les demandes qui leur sont soumises dans le cadre de la procédure. Ils sont donc tenus en principe de mettre en œuvre les mesures provisoires demandées » (FF 2016 179, p. 193). Les comités doivent agir avec célérité. La durée des procédures devant les comités est un problème connu, pour lequel l’Office fédéral de la justice intervient régulièrement en vue d’accélérer le traitement des communications individuelles.

5./6./7. Tandis que le Pacte international du 19 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques (RS 0.103.2) comporte pour l’essentiel les mêmes garanties que la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (RS 0.101), les conventions thématiques relatives aux droits de l’homme (CDF, CEDR, CAT, CEDEF, CDE) comportent des droits spécifiques. La procédure de communication individuelle contribue à accroître l’effectivité de ces droits (FF 2006 9253, p. 9283). Le Conseil fédéral a reconnu la compétence de ces comités en se fondant à chaque fois sur l’autorisation expresse de l’Assemblée fédérale (RO 2016 4687, RO 2005 85, RO 1987 1306, RO 2009 263, RO 2017 3237).

Dans son rapport sur la politique extérieure 2025, au chapitre intitulé « Le multilatéralisme en mutation », le Conseil fédéral a souligné la nécessité d’assurer une « coordination entre politique intérieure et action multilatérale » et d’accorder de l’importance au « soutien politique interne en faveur de la collaboration multilatérale ». Il convient donc d’évaluer en permanence si les procédures de communication individuelle restent un instrument approprié et bénéficient d’un soutien au niveau national pour garantir la protection des droits individuels.

Les constatations des comités sur des communications individuelles n’ont pas d’effet juridiquement contraignant, ne fondent pas d’obligations plus étendues que celles prévues dans les conventions et ne suppriment pas l’autorité de la chose jugée des jugements internes (Tribunal fédéral, arrêt 8C_459/2011 du 5 octobre 2011, consid. 4.3). Elles ont néanmoins une grande importance dans la mesure où elles sont formulées par des organes indépendants compétents pour interpréter les traités dans des cas concrets (FF 2016 179, p. 197). L’État partie est tenu d’examiner dûment les constatations et les éventuelles recommandations du comité (FF 2006 9253, p. 9283). La mise en œuvre intervient en règle générale sous forme de réexamen ou de réévaluation du cas par les autorités administratives concernées et non par la voie de la révision, que le législateur a voulu réserver à dessein aux arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme, lesquels sont juridiquement contraignants. Il n’y a donc pas de risque que les règles de l’ordre juridique suisse soient vidées de leur substance.

L’Assemblée fédérale est compétente tant pour approuver que pour dénoncer les traités, de même que pour retirer les déclarations de reconnaissance approuvées par elle, sauf si elle en a délégué la compétence au Conseil fédéral. Il conviendrait en tout état de cause d'examiner avec soin les conséquences qu'aurait une dénonciation du PF-CEDEF ou du PF-CDE, ou le retrait des déclarations de reconnaissance, sur le siège de l'ONU à Genève et sur la crédibilité de la Suisse au niveau international.