Wortlaut

Afin de simplifier et d'accélérer la procédure concernant l'étude de l'impact sur l'environnement, le Conseil fédéral est invité à proposer une modification des articles 9 et 55 de la loi sur la protection de l'environnement, par laquelle :

1. l'obligation d'assurer la coordination serait réglée dans la loi ;

2. l'examen pourrait se faire précocement et se limiter aux exigences écologiques essentielles ;

3. les projets à examiner pourraient être approuvés non seulement en se fondant sur les données techniques, mais aussi sur la base d'objectifs à atteindre (p. ex. de valeurs limites) et

4. les intéressés éventuels et les recourants potentiels seraient tenus de participer dès le début à la procédure conformément au principe de la coopération et de manière à permettre à l'opinion publique de savoir à tout moment ce que chacun fait et veut.

Begründung

Il s'est avéré que l'étude de l'impact sur l'environnement permet d'agir en tenant compte des exigences écologiques. L'expérience acquise avec cette innovation permet aussi d'apporter les améliorations nécessaires là où il convient et d'éliminer les insuffisances que la pratique a fait apparaître. Cela est d'autant plus urgent que les projets soumis à cette étude ont une très grande portée tant pour le domaine public que pour les particuliers et peuvent perturber considérablement l'environnement. L'amélioration de cette étude sert aussi bien la protection de l'environnement que les intérêts publics et ceux des particuliers qui cherchent à réaliser des projets. Elle garantit que les projets acceptables du point de vue écologique puissent être réalisés sans dépenses inutiles.

Il s'agit notamment des points suivants :

1. L'obligation d'assurer la coordination

Cette obligation n'est pas expressément mentionnée dans la loi ; elle a été développée par la jurisprudence des tribunaux. Au fond, elle constitue politiquement une évidence, puisque les interventions de l'État doivent nécessairement être coordonnées et tenir compte de tous les intérêts publics et privés en jeu. Cependant, cela n'est pas encore garanti ni clairement réglé dans le domaine concernant à la fois la législation sur la protection de l'environnement et le droit régissant l'aménagement du territoire. Il y a lieu de remédier à cet état de choses. En l'occurrence, il faut faire en sorte que la coordination n'allonge pas la procédure, mais au contraire l'abrège. Le canton chargé de l'exécution doit veiller, par une gestion judicieuse du projet, à ce que les autorisations soient délivrées rapidement et de façon cohérente.

2. La nécessité de se limiter aux exigences écologiques essentielles

Il n'est pas possible, dans une étude d'impact, d'examiner tous les détails et de décrire toutes les conséquences imaginables qu'un projet peut avoir sur l'environnement. Si une telle étude doit servir l'intérêt général, elle doit nécessairement être limitée aux exigences écologiques essentielles. La pratique a jusqu'à présent cherché à agir en ce sens, mais elle n'y est parvenue que partiellement. On ne dispose pas d'une maxime claire du législateur que l'ordonnance devrait concrétiser. On ne saurait minimiser l'importance de cette question. Les études d'impact sur l'environnement sont longues et touffues, parce que personne ne sait exactement ce qui doit y être écrit. Le législateur doit agir pour faire pièce à ceux qui cherchent à bloquer la réalisation des projets.

3. La nécessité d'indiquer les objectifs à atteindre, au lieu d'approuver des détails techniques

La pratique, et notamment les grandes organisations de protection de l'environnement comme le WWF, ont déclaré qu'un des grands problèmes non encore résolus que pose l'étude de l'impact sur l'environnement est le fait qu'un examen de tous les détails suivi d'une procédure de recours a pour effet, en raison de la longueur même des démarches, d'imposer des techniques surannées. Cette apparente contradiction pourrait être évitée si on procédait à l'étude à un stade précoce et si la procédure d'approbation portait non sur des particularités techniques, mais sur des objectifs à atteindre, par exemple sur des valeurs limites, et que les détails étaient laissés à la phase de réalisation. Cela se justifie du point de vue technique, sert la protection de l'environnement et aide le public à savoir ce qui a été approuvé. Une réglementation légale s'impose, parce qu'une jurisprudence claire fait défaut et ne pourra guère se développer.

4. La nécessité de connaître les recourants et leurs motifs

L'étude a pour objet d'empêcher que des projets nuisibles à l'environnement soient approuvés. Les particuliers et les sociétés peuvent jouer un rôle important en l'occurrence, notamment à l'égard du public. Ils ne peuvent cependant le faire, s'ils désirent participer à la procédure, qu'à condition de s'engager dès le début. En outre, l'opinion publique doit connaître les protagonistes, leurs exigences et leurs critiques.

Tous ceux qui pourraient faire éventuellement recours doivent participer à la procédure dès le début et dire ce qu'ils veulent. Cette exigence découle de l'obligation de coopérer dont il est question dans le message relatif à une loi fédérale sur la protection de l'environnement, mais qui n'a malheureusement pas été formulée expressément dans la loi. Il convient de remédier à cet état de choses. Le législateur doit combler cette lacune.

La situation doit rester également claire durant toute la procédure. L'opinion publique (et les médias) doivent pouvoir à tout moment savoir qui participe à une procédure donnée et connaître ses objectifs. Tout recourant ou opposant doit rendre des comptes publiquement, au même titre que le maître d'ouvrage. Une disposition fédérale claire qui coordonnerait les diverses réglementations cantonales fait défaut. Seule une telle disposition permettrait d'assurer la transparence nécessaire pour le public.

5. Une réglementation claire en tant qu'exigence de la démocratie

L'étude de l'impact sur l'environnement concerne nécessairement des projets de moyenne et de grande envergure qui mettent donc en jeu des intérêts publics et privés considérables et ont des conséquences importantes pour l'environnement.

Une telle étude ne peut être utile que si elle peut se faire rapidement tout en étant sérieuse.

Elle doit cependant avoir des limites et se faire selon des critères établis. La démocratie l'exige. Il appartient au législateur et non à l'administration ou aux particuliers de déterminer ce qui est permis et ce qui est interdit. La révision proposée de la loi doit y contribuer en clarifiant la situation.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Obligation d'assurer la coordination

En ce qui concerne les études de l'impact sur l'environnement (EIE), l'obligation d'assurer la coordination n'a pas été établie uniquement par la pratique judiciaire, puisqu'une disposition détaillée sur la coordination figure à l'article 21 de l'ordonnance du 19 octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (OEIE). Par conséquent, il serait superflu d'introduire dans la loi sur la protection de l'environnement (LPE) une disposition supplémentaire pour les projets soumis à une EIE.

Si la coordination des projets non soumis à l'EIE devait être elle aussi rendue obligatoire par voie législative, il faudrait tout d'abord modifier chaque texte législatif où figurent des dispositions relatives aux procédures d'autorisation, d'approbation des plans et de concession. À cet effet, citons deux postulats qui vont dans ce sens, à savoir le postulat Portmann (90.585), "Constructions et installations d'importance régionale ou nationale. Procédure d'autorisation", et le postulat Delalay (91.3168), "Simplification des procédures". Le Service du Contrôle administratif du Conseil fédéral a déjà chargé un expert privé d'évaluer la faisabilité d'un projet visant à mieux coordonner les procédures de décision pour les grands projets en relation avec le sol. En outre, un groupe de travail placé sous la responsabilité de l'Office fédéral de l'aménagement du territoire, qui comprend également des représentants extérieurs à l'administration, a été chargé d'une étude sur la simplification de la procédure d'autorisation pour les bâtiments et les installations.

2. Nécessité de se limiter aux exigences écologiques essentielles

Les dispositions sur l'étude d'impact visent à garantir l'application correcte du droit de l'environnement au moment d'autoriser une installation risquant de porter gravement atteinte à l'environnement. Par conséquent, les intérêts environnementaux à prendre en considération à ce moment-là ressortissent uniquement au droit matériel de l'environnement. Le Conseil fédéral est conscient du fait que les procédures décisives pour la réalisation d'une EIE sont très différentes les unes des autres, qu'elles peuvent se dérouler en plusieurs étapes et toucher les domaines environnementaux les plus divers. Il est donc vrai qu'il ne doit pas être facile aux nombreux intéressés de déterminer lors de la procédure les questions importantes pour la décision à prendre et celles qui ne le sont pas. Selon le Conseil fédéral, une amélioration de cette situation ne passe pas par une modification des prescriptions sur l'EIE, mais seulement par une modification des dispositions matérielles et, le cas échéant, des dispositions sur la procédure d'autorisation. Le Conseil fédéral espère fermement que des propositions allant dans ce sens naîtront des études mentionnées sous le point 1, visant une amélioration de la procédure. Il tient en outre à relever que la qualité des rapports d'impact s'est améliorée d'année en année.

3. Nécessité de fixer les objectifs à atteindre et non les détails techniques

Les exigences auxquelles doivent répondre les installations quant à leur impact sur l'environnement n'ont pas à figurer parmi les prescriptions sur l'EIE, leur place étant clairement dans le droit matériel sur l'environnement. Le Conseil fédéral partage toutefois l'avis de l'auteur de la motion en ce qui concerne des domaines comme les technologies propres. En effet, celles-ci sont en constante évolution, et il serait donc judicieux de donner la préférence aux objectifs à atteindre, notamment sous forme de valeurs limites, plutôt qu'aux données techniques. Or, dans le droit de l'environnement précisément, cette idée a déjà été largement réalisée. Relevons par exemple le cas de la protection de l'air : lors d'une décision sur une installation, il convient de fixer des valeurs limites d'émission concrètes et non des détails techniques.

4. Participation des intéressés dès le début de la procédure

Le 26 juin 1991, le Conseil fédéral a soumis aux Chambres fédérales un message sur la modification de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LNP). Ce message confirme que si le droit de recours accordé aux organisations de protection de l'environnement s'est révélé une bonne solution, il convient néanmoins, dans l'intérêt d'une procédure plus rigoureuse, de l'adapter à la situation actuelle. Comme il est dans l'intérêt de toutes les parties d'exposer le plus tôt possible tous les aspects importants d'un projet, le Conseil fédéral a proposé d'obliger les organisations à participer dès la première instance. Dans l'intérêt d'une réglementation harmonisée, il a proposé de modifier en même temps les dispositions de la LPE (art. 55) et celles de la loi fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre (LCPR). Sur ce point, il a donc déjà été donné satisfaction à l'auteur de la motion.

Par ailleurs, le Conseil fédéral rappelle que l'EIE fait actuellement l'objet d'une réévaluation, avec une focalisation particulière sur le déroulement des procédures et la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons. L'Ofefp a été chargé de présenter d'ici à l'été 1993 un projet de révision de l'OEIE qui prenne en compte les améliorations indispensables.