Wortlaut

Les PTT suisses vont devoir relever de grands défis. Partout dans le monde, l'ouverture des marchés des postes et des télécommunications avance à grands pas et modifie radicalement les conditions économiques. Si les PTT avaient anticipé cette libéralisation rapide en se réformant et en se dotant de nouvelles bases légales, ils auraient pu suivre le mouvement avec moins de difficultés. Mais les technologies évoluent à toute allure, accélérant l'internationalisation et la libéralisation des marchés. Il est aujourd'hui grand temps que les PTT entreprennent la réforme de leurs structures. Les domaines de la poste et des télécommunications doivent se doter d'une organisation souple, qui leur permette d'être compétitifs. Les besoins de l'économie en informations croissent à une vitesse effrénée ; dès lors, les télécommunications jouent un rôle déterminant au sein de la concurrence, se devant d'être à la pointe du progrès tout en gardant des prix avantageux. La restructuration des PTT doit viser, d'une part, à leur ménager la marge de manoeuvre suffisante pour devenir une entreprise compétitive, et, d'autre part, à assurer à long terme la couverture de base des besoins du pays dictée par des considérations de politique fédérale et régionale.

Le Conseil fédéral est chargé de soumettre aux Chambres un projet de modification des bases légales qui contienne les points suivants :

1. L'Entreprise des PTT doit être divisée en plusieurs entreprises, dont chacune reçoit des compétences propres. La coordination et l'utilisation des synergies entre ces différentes entreprises doivent être garanties.

2. Ces entreprises seront dans un premier temps propriété de la Confédération, puis pourront être partiellement privatisées.

3. La couverture des besoins du pays en services postaux et en télécommunications devra être assurée à l'avenir. Les prestations en faveur de l'économie en général exigées par l'État seront compensées.

4. Les entreprises dont l'activité se limitera à certains secteurs ou certaines régions rentables verseront une contribution à un fonds de compensation. Ce fonds permettra de dédommager les entreprises qui fournissent des prestations en faveur de l'économie en général.

5. Sur la base d'un contrat-cadre (de droit public et permettant de conclure des conventions collectives de travail), on négociera avec le personnel des PTT, qui sera associé dès le départ et dans le cadre du droit existant au processus de restructuration, une nouvelle réglementation des rapports de service.

Begründung

Les marchés des postes et des télécommunications étant en pleine mutation tant en Europe qu'à l'échelle internationale, il devient impératif pour les PTT suisses de réformer leurs structures.

Dans le domaine des services postaux, la concurrence se fait de plus en plus vive. Or, dans la course aux changements qui se dispute actuellement, la poste suisse est pénalisée par un certain nombre d'obligations dont elle doit s'acquitter pour des raisons d'ordre politique (service de cars postaux, taxes de transport des journaux). C'est pourquoi il faut la soumettre à une cure d'amaigrissement, tout en s'efforçant de maintenir un service public capable de couvrir les besoins du pays en prestations postales de qualité dans des conditions raisonnables. Il faut corriger l'infrastructure et le réseau de distribution qui sont trop compliqués. Pour cela, il convient d'optimiser les coûts, de doter l'entreprise d'une direction à elle et de mettre fin au système des subventions croisées. C'est seulement ainsi et en intégrant la Poste dans une holding que l'on atteindra une meilleure transparence des coûts.

Entraînée par le mouvement de libéralisation qui se fait jour dans la plupart des pays de l'OCDE, la Communauté européenne a décidé, à la fin du mois de juin 1993, de libéraliser intégralement la téléphonie. Ce but devrait être atteint pour le 1er janvier 1998. En outre, la CE publiera d'ici à la fin de 1994 deux rapports ("livres verts") relatifs à la concurrence dans le domaine de la téléphonie mobile et des infrastructures de réseaux. Ces deux domaines, qui font actuellement partie du monopole de Télécom PTT et qui font près de 90 % de leurs recettes, sont dès lors soumis à une forte pression internationale dans le sens d'une libéralisation.

Dès lors, il faut aujourd'hui agir pour préserver la compétitivité de notre pays. L'économie suisse a besoin de services postaux et de télécommunications qui soient concurrentiels tant techniquement qu'économiquement. La Suisse ne peut échapper au mouvement lancé par la CE, ni à la baisse des prix des télécommunications qu'il induit.

Jusqu'à présent, des mécanismes d'ententes contribuaient à maintenir artificiellement élevés les prix des communications internationales, les excédents permettant de financer les communications nationales et d'autres services tels que la Poste. La Suisse a largement fait usage de ce mécanisme. En 1992, les revenus du trafic téléphonique international représentaient environ 30 % des recettes totales de Télécom PTT et plus de 80 % de leur bénéfice (plus de 800 millions de francs); or ce bénéfice a servi exclusivement à financer les prestations en faveur de l'économie en général et les déficits de la Poste. Le subventionnement croisé de la poste par Télécom doit cesser. Les PTT doivent être restructurés de telle sorte que le secteur des télécommunications ait de réelles chances dans le contexte international.

Les conséquences des décisions de la CE sont vastes. Les recettes provenant des communications internationales vont fortement reculer. La concurrence va remplacer la coopération entre les différents exploitants. Ces mutations toucheront principalement les secteurs rentables de la clientèle commerciale et celui des télécommunications. Le renforcement de la concurrence n'attendra pas 1998, il est déjà sensible aujourd'hui.

Si les télécommunications étaient jusqu'à présent du ressort de l'État, elles seront à l'avenir un facteur essentiellement économique. C'est pourquoi il faut leur donner la place qui leur revient. À cet égard, l'État continuera de fixer les conditions générales permettant d'assurer la couverture des besoins du pays. Mais parallèlement, Télécom PTT devra pouvoir se mesurer à la concurrence et relever à temps de nouveaux défis. Raison pour laquelle il faut modifier son statut et le contrôle politique auquel elle est soumise.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Comme le font pertinemment remarquer les auteurs de la motion, les marchés de la poste et des télécommunications s'ouvrent de plus en plus au libre jeu de la concurrence dans le monde entier. Il y a quelques années encore, les prestations postales et celles des télécommunications étaient offertes par des entreprises publiques protégées par le monopole, alors qu'aujourd'hui elles sont souvent proposées par des fournisseurs privés. Par la publication de ses livres verts" sur la poste et les télécommunications, la Communauté européenne a posé, il y a quelque temps, les jalons d'une libéralisation partielle. Si, dans le secteur de la poste, on continue d'attacher une grande importance au service public, on a aussi créé une marge de manoeuvre suffisante pour fournir le plus grand nombre possible de prestations en régime de libre concurrence. À l'heure actuelle, la loi sur les télécommunications satisfait largement aux exigences du livre vert. On peut néanmoins prévoir d'ores et déjà les prochaines mesures, dont l'une consistera à abolir totalement, dès 1998, les monopoles frappant la transmission de la parole. Le principal "support" financier des PTT, la téléphonie, sera ainsi exposé à la concurrence.

Cette situation a amené la direction des PTT à lancer des projets visant à modifier la structure organisationnelle de l'entreprise (optimisation des structures de gestion, OFS) et les bases légales qui la régissent (révision totale de la loi sur l'organisation des PTT, TOP). L'avenir des PTT et de son offre de prestations sera redéfini dans le cadre du projet TOP. À cet égard, il faut préciser que la révision totale de la loi sur l'organisation des PTT est mentionnée dans le plan de la législature en cours et qu'elle s'inscrit en outre dans le programme de revitalisation de la Confédération.

2. La forme d'organisation et le statut juridique actuels de l'entreprise ont permis jusqu'ici à la direction des PTT de s'acquitter des tâches lui incombant sous le régime du monopole. Ils sont cependant une entrave lorsque les PTT doivent réagir rapidement sur le marché, se mesurer avec des concurrents privés et coopérer avec des entreprises nationales ou internationales. Le fait que toutes les activités de l'entreprise sont réglées par la voie législative est en outre un handicap sérieux face à la concurrence ; dispensée de l'obligation de se soumettre à de longues procédures législatives, celle-ci peut réagir avec toute la célérité voulue à l'évolution du marché. La loi sur l'organisation des PTT, la législation sur le Service des postes et sur les télécommunications, le Statut des fonctionnaires, la loi fédérale sur les chemins de fer, la loi fédérale sur les finances de la Confédération et divers autres actes normatifs imposent de notables restrictions et contraintes. D'où la nécessité de disposer d'une certaine marge de manoeuvre.

Les PTT ont absolument besoin d'une plus grande liberté d'action dans les domaines où ils sont exposés à la concurrence. Il importe de redéfinir et d'élargir leur marge de manoeuvre surtout en ce qui concerne l'aménagement des prestations, la fixation des taxes, la gestion et l'organisation, la collaboration avec des tiers ainsi que les questions de personnel et de finances, pour leur permettre d'être aussi en mesure de s'imposer dans un environnement qui évolue rapidement. Ce faisant, il s'agit notamment de veiller à ce que les PTT s'acquittent du mandat public qui leur est assigné par la Constitution fédérale et fournissent, à titre de service public, les prestations de base de la poste et des télécommunications dans toutes les parties du pays.

3. Aux fins de déterminer la marge de manoeuvre légale dont dispose le législateur pour aménager un futur statut d'entreprise, les PTT ont demandé à M. Blaise Knapp, professeur de droit administratif à l'Université de Genève, un avis de droit sur l'article 36 de la constitution. Le professeur Knapp est arrivé à la conclusion qu'en plus de la forme actuelle (établissement de droit public autonome sans personnalité juridique), les formes suivantes étaient juridiquement possibles :

- établissement de droit public autonome doté de la personnalité juridique ;

- société anonyme autonome de droit public ;

- société anonyme à capitaux purement publics (selon le droit privé, totalement en mains de la Confédération);

- société anonyme d'économie mixte (selon le droit privé) avec une part de la Confédération supérieure à 50 %.

À son sens, la constitution admet également la séparation des PTT en deux entreprises indépendantes, la Poste et Télécom.

Toutes les variantes ont en commun les points suivants :

- La fourniture des prestations monopolistiques et des prestations obligatoires sera assurée en vertu des obligations imposées à la Confédération (loi, ordonnance, concession, etc.).

- Une attention particulière sera vouée à l'obligation, inscrite dans la constitution, de verser le produit des PTT à la caisse fédérale, de même qu'à la distribution éventuelle d'un dividende et à l'imposition fiscale.

- Toutes les solutions permettront, à une date ultérieure, d'augmenter la participation privée (49 % au maximum) ou de séparer la Poste et Télécom PTT pour en faire des entreprises autonomes (sans holding PTT).

- L'entreprise aura une marge de manoeuvre suffisante tant dans sa gestion que dans le secteur ouvert à la libre concurrence.

La modification de l'organisation qui est envisagée a notamment pour but de réduire les échelons hiérarchiques, d'accélérer les processus de décision et, par là, d'accroître l'efficacité et la compétitivité de l'entreprise. Les divers modèles d'organisation entrant en ligne de compte sont actuellement examinés et appréciés avec minutie (répercussions financières, questions juridiques, processus de décision, etc.).

Plusieurs autres projets touchant directement les PTT sont à l'étude ou en chantier parallèlement aux travaux effectués en prévision de la révision totale de la loi sur l'organisation des PTT ; ils concernent la révision de la loi sur le Service des postes (travaux préliminaires en relation avec la définition de l'eurostratégie de la Poste), de la loi sur les télécommunications et de la loi fédérale sur les chemins de fer ainsi que la révision totale du Statut des fonctionnaires. On s'inspirera des résultats de ces travaux pour la révision totale de la loi sur l'organisation des PTT.

Le statut des PTT doit être modifié sans tarder, sinon certains marchés ou secteurs d'activité seront irrémédiablement perdus.

En résumé, il convient de préciser que les PTT ont déjà amorcé le processus de réforme préconisé par les auteurs de la motion. Ils étudieront les avantages et les inconvénients que présentent les diverses solutions ainsi que leurs répercussions. La solution qui sera soumise en temps voulu à l'approbation des organes de décision s'inspirera de ces analyses. Accepter la motion reviendrait à anticiper sur la solution à adopter, ce qu'il faut éviter à tout prix.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.